Ponedeljek, 7. 2. 2022, 15.33
2 leti, 10 mesecev
Več kot 20 milijonov razlogov proti zakonu za zaščito narave
Termometer prikazuje, kako vroč je članek.
Termometer prikaže, kako vroč je članek.
0,18
2
"Po uradnih podatkih se v Sloveniji letno zbere med 240 in 250 tisoč tonami odpadne embalaže, tako komunalne kot nekomunalne (na tovarniških in trgovskih dvoriščih), povprečno embalažnino za tono odpadne embalaže ocenjujemo med 80 in 90 evri. Govorimo torej o nekaj več kot 20 milijonih evrov na leto," pravi Srečko Bukovec.
Ali bodo izvoljenci ljudstva po več letih burnih razprav, različnih zakonskih predlogov in pozivom tako naravovarstvenih organizacij kot stroke, da je področje treba urediti, vendarle presekali gordijski vozel varovanja okolja, bomo videli v prihodnjih tednih. Pretekli teden so poslanci namreč celo sklenili, da je predlog novega zakona o varstvu okolja primeren za nadaljnjo obravnavo. Največ polemik je v zadnjih letih povzročil del zakona, ki uvaja koncept proizvajalčeve razširjene odgovornosti in bo posledično spremenil tudi obstoječi sistem ravnanja z odpadno embalažo. Da bi bolje razumeli problematiko, smo se pogovorili z nekdanjim direktorjem Slopaka in strokovnjakom za področje proizvajalčeve razširjene odgovornosti (PRO) Srečkom Bukovcem.
Zakaj je sprememba zakona o varstvu okolja za področje ravnanja z odpadno embalažo tako pomembna?
Želel bi poudariti, da sprememba Zakona o varstvu okolja zadeva vse obstoječe in prihodnje odpadkovne tokove, ki so ali bodo organizirani na temelju proizvajalčeve razširjene odgovornosti. Embalaža je torej le eden, čeprav najbolj izpostavljen, kompleksen in interesno ujet odpadkovni tok.
Slovenski sistem ravnanja z odpadno embalažo ne deluje ustrezno. V zadnjih letih je država vodpravljanje anomalij v sistemu vložila več kot 15 milijonov evrov davkoplačevalskega denarja. Za lažjo primerjavo, podoben "bankrot" sistema se je leta 2014 zgodil v Nemčiji. Tam so sistem reševali zavezanci za plačilo embalažnine (v glavnem trgovska podjetja) s približno 20 milijoni evrov. Glede na število prebivalstva v eni in drugi državi (Nemčija ima čez 80 milijonov prebivalcev, op. p.) je višina sredstev za reševanje slovenskega sistema res izjemno visoka.
Poleg tega je spremenjena EU Direktiva o odpadkih iz leta 2018 embalažo in odpadno embalažo uvrstila med tiste odpadkovne tokove, ki morajo biti v vseh državah članicah obvezno organizirane na temelju proizvajalčeve razširjene odgovornosti in pri tem upoštevati minimalne splošne zahteve za take sisteme, navedenih v členih 8 in 8a omenjene Direktive.
Zakaj se pojavljajo takšne anomalije?
Uvodoma je treba povedati, kaj je odpadna embalaža. To ni le tista odpadna embalaža, ki jo potrošniki po uporabi zavržemo v rumene zabojnike, vreče ali ekološke otoke na ulici ali doma. Sem spada tudi embalaža, ki se jo uporablja za prevoz izdelkov do trgovin in drugih podjetij, in jo v skladiščih odstranijo. To so na primer lesene palete, večje kartonske škatle, plastična folija, ki ostane na dvorišču trgovin ali drugih podjetij.
Tam jih prevzamejo za to specializirane družbe za ravnanje z odpadno embalažo ali krajše DROE. V Sloveniji jih je trenutno šest, največje število tovrstnih organizacij na prebivalca v EU. DROE morajo prevzemati vso zbrano odpadno embalažo, tako pri komunalnih podjetjih kot na dvoriščih podjetij, s tem da je ravnanje s komunalno embalažo nekajkrat dražje od ravnanja z nekomunalno odpadno embalažo. Zato je logično, da se podjetja, ki se ukvarjajo z odpadki, usmerjajo predvsem v tiste materialne tokove in tja, kjer imajo najnižje stroške.
To pa niso količine odpadne embalaže, zbrane v komunalnem sektorju. V takem primeru bi morala država vzpostaviti t. i. klirinško hišo, ki bi izravnavala masne in finančne tokove med omenjenimi DROE, pa ji tega v vseh 17 letih od vzpostavitve sistema ločenega zbiranja odpadne embalaže ni uspelo. Zaradi tega je ravnanje z odpadno embalažo postalo posel, katerega prvenstveni interesi so finančni, dobičkonosni, in ne sistem, ki zasleduje okoljske cilje. Naloga DROE namreč je, da je vsa zbrana odpadna embalaža reciklirana oziroma predelana ne glede na to, kje je nastala.
Osnovna težava so neurejene vloge posameznih udeležencev v sistemu, ki so netransparentni, celo nasprotujoči si, dobičkonosni, in ne okoljsko usmerjeni ter neustrezno nadzorovani. Posledica te nepreglednosti je trenutno stanje kopičenja odpadne embalaže v zbirnih centrih komunal, kjer se dogajajo tudi samovžigi, pojavljajo se težave z glodavci in vse to ima negativne posledice za javno zdravje. Reševanje tega položaja pa je na plečih države in davkoplačevalcev.
Koliko pa je vreden trg odpadne embalaže?
Po uradnih podatkih se v Sloveniji letno zbere med 240 in 250 tisoč tonami odpadne embalaže, tako komunalne kot nekomunalne (na tovarniških in trgovskih dvoriščih), povprečno embalažnino za tono odpadne embalaže ocenjujemo med 80 in 90 evri. Govorimo torej o nekaj več kot 20 milijonih evrov na leto.
Torej najpomembnejšega zakona o varstvu okolja v Sloveniji že leta ne morejo sprejeti zaradi 20 milijonov evrov?
Prvi predlog Zakona o varstvu okolja smo imeli v javni razpravi že pred skoraj štirimi leti. Tudi vlada Marjana Šarca je pripravila različico zakona, ZVO-1k, ki se v bistvenih določilih ni pomembno razlikovala od zadnjega predloga Zakona ZVO-2. Najpomembnejša razlika je bila, da je predvidela delovanje več družb za upravljanje posamezne vrste odpadkov ob istočasni ustanovitvi Agencije, ki bi sistem nadzirala in usmerjala.
Pri tem se je treba zavedati, da državna Agencija pomeni dodatne stroške in administracijo (podobna organizacija v Avstriji stane letno približno 3,2 milijona evrov), ki bi jih v primeru več upravljavskih družb morali plačati proizvajalci, ki bi te stroške posledično prenesli na nas, potrošnike.
Pri odločanju o organizaciji tovrstnih sistemov je primer dobre prakse po številu prebivalstva podobna, vendar bogatejša Irska, ki se je pred slabimi desetimi leti na podlagi neodvisnih strokovnih analiz odločila, da je za celotno državo ob upoštevanju neposrednih in posrednih stroškov najcenejša rešitev ena družba za upravljanje odpadne embalaže.
Nenazadnje je slovenski trg izjemno majhen, samo dva milijona nas je, in vsak nepotreben strošek bi moral biti resno obravnavan. Sprejetje novega Zakona o varstvu okolja pa je nenazadnje nujno tudi zaradi prenosa evropske Direktive o odpadkih v slovenski pravni red, kjer države članice lovimo rok 5. januar 2023 kot skrajni rok.
Od kod prihaja nasprotovanje vsakokratnemu poskusu spremembe zakona?
V javnosti se je oblikovalo mnenje, da glavnina opozicije prihaja iz vrst udeležencev, ki so povezani z odpadno embalažo. En del nasprotnikov so izvajalci storitev, torej zbiralci in sortirci odpadne embalaže. Drugi del pa so z izvajalci povezani končni uporabniki, torej podjetja. Vsi dozdajšnji predlogi sprememb Zakona so namreč predvideli prepoved t. i. vertikalnih povezav med operativnim izvajanjem dejavnosti zbiranja, sortiranja, prodaje in upravljanjem sistema, kar pa je na primeru odpadne embalaže trenutno prevladujoč poslovni model.
Podjetja, končni uporabniki, pa izražajo bojazen, da bi se s spremembo upravljalca sistema in centralizacijo poslabšala storitev na njihovem dvorišču. Glede na to, da na slovenskem trgu delujeta dve samostojni upravljavski družbi, ki s svojimi pogodbenimi izvajalci (ki so, žal, istočasno tudi njihovi konkurenti!) opravljata enake storitve svojim zavezancem na dvoriščih, mislim, da je taka bojazen neosnovana, izhaja pa iz želje, da se zadržijo vse dozdajšnje ugodnosti iz takega sodelovanja.
Še enkrat je treba poudariti, da se z implementacijo Direktive na embalaži vzpostavlja sistem ravnanja in doseganja okoljskih ciljev na embalaži v celoti na novo, z novimi, bistveno višjimi in zahtevnejšimi okoljskimi cilji reciklaže za posamezne embalažne materiale, z uvedbo polne finančne odgovornosti proizvajalcev, ki bo občane razbremenila tistega dela stroškov zbiranja komunalne odpadne embalaže, ki jih zdaj plačujemo na komunalnih položnicah, uvaja se ekomodulacija, spreminja se točka merjenja doseganja okoljskih ciljev reciklaže, uvaja se odgovornost proizvajalcev za financiranje stroškov smetenja itd. To so zelo velike, zahtevne sistemske spremembe in verjamem, da je prehod iz "business" razmišljanja v sistemsko razmišljanje in delovanje zelo zahteven.
Omenjate nepreglednost v sistemu ravnanja z odpadno embalažo. Omenili ste že idejo o klirinški hiši, torej neki novi državni agenciji, ki bi nadzorovala vse skupaj.
Slovenski sistem je skoraj na vseh odpadkovnih tokovih, ki delujejo na osnovi proizvajalčeve razširjene odgovornosti, utemeljen na konkurenčnosti med družbami, shemami. Vendar v sistemu manjkajo temeljni pogoji za delovanje v konkurenčnih razmerah. Za ustrezno delovanje v takih primerih je namreč obvezna "klirinška hiša", v okviru katere se izravnavajo masni in finančni tokovi med družbami, določajo in nadzorujejo se tržni deleži in njihovo spoštovanje ter drugi pogoji za delovanje sistema.
Predvsem pa je potreben nadzor nad doseganjem okoljskih ciljev, ki so osnovni namen delovanja takih sistemov. V Sloveniji imamo torej konkurenčni sistem s pomanjkanjem elementarnih pogojev za delovanje konkurence! Zato se ne smemo čuditi slabim rezultatom in dejstvu, da Agencija za varstvo konkurence obravnava razmere med nekaterimi udeleženci ter zlorabo Zakona o varstvu konkurence na tem področju.
Težava je torej v teh šestih podjetjih DROE, med katerimi je tudi Slopak?
Anomalije in neustrezno delovanje se pojavljajo skoraj na vseh točkah delovanja sistema, noben udeleženec v tej zgodbi ni nedolžen. Tudi mi ne, občani, ki ne odlagamo npr. odpadne embalaže izključno v za to določene zabojnike, kar močno podraži sistem in kar nenazadnje plačujemo sami, če se tega zavedamo ali ne. Ker je "lastnik" sistema ravnanja z odpadno embalažo v končni fazi država (v primeru nedoseganja okoljskih ciljev bo Evropska komisija Slovenijo kaznovala), je za ustrezno delovanje tovrstnih sistemov najpomembnejša dobra zakonodaja, ki določi jasne, transparentne odnose med deležniki in vzpostavi učinkovit nadzorni sistem. In pri tem nismo najboljši.
Posledično se neustrezne prakse in neučinkovitosti kažejo pri vseh drugih udeležencih – pri komunalnih podjetjih, družbah za ravnanje s tovrstnimi odpadki, izvajalcih storitev, nenazadnje tudi pri proizvajalcih – zavezancih za plačilo tovrstnih dajatev (embalažnin, gumarin itn.).
Novi predlog zakona govori o Organizaciji, ki naj bi prevzela delo vseh omenjenih šestih podjetij. Prav ta del v javnosti dviguje največ prahu. Na vlado letijo očitki, da bo monopolizirala trg in da gre za korak nazaj. Kako vi vidite dogajanje?
Najprej bi rad poudaril, da z implementacijo evropske direktive v temelju spreminjamo vlogo tovrstnih sistemov. Direktiva namreč uvaja finančno in organizacijsko odgovornost proizvajalcev za izdelke, ko ti postanejo odpadki; do zdaj smo v Sloveniji pri embalaži imeli finančno in operativno odgovornost. Razlika je ključna – do zdaj so se tovrstne družbe ukvarjale (tudi) z izvajanjem dejavnosti (zbiranjem, sortiranjem …), zdaj pa se bodo lahko izključno z upravljanjem sistema.
Ta ključna sprememba pomembno vpliva na poslovne modele tovrstnih podjetij in, kot sem prej že omenil, prinaša sistemski pristop pred pristop "business". Sam idejo o enem podjetju za en odpadkovni tok, na primeru embalaže eno podjetje namesto šestih, torej centralizacijo ravnanja z odpadno embalažo, podpiram. Nenazadnje imamo v Sloveniji primer odlično, zgledno tudi v EU-okviru, učinkovito delujoč sistem ravnanja z izrabljenimi gumami, kjer deluje ena upravljavska družba.
Ni pa edina mogoča rešitev, čeprav je v danih razmerah najcenejša in najracionalnejša. Kot kažejo zgledi iz tujine, za tako majhno državo, kot je Slovenija, obstoječa rešitev več družb ni smiselna, povzroča nepotrebne dodatne stroške, nepreglednost, izogibanje plačevanja obveznosti itn. In to kaže tudi stanje na terenu.
O monopolu pa takole: v ekonomski teoriji monopol pomeni težnjo k maksimiranju dobička. V primeru tovrstnih družb, ki so v lasti proizvajalcev, in njihova "storitev" taistim proizvajalcem pomeni strošek, istočasno pa so te družbe nedobičkonosne (to pomeni, da dobiček vračajo v sistem), ne vidim racionalne podlage za take trditve. Saj najbrž proizvajalci niso naklonjeni temu, da sami sebi povečujejo stroške?
Omenili ste razširjeno proizvajalčevo odgovornost. Kaj to pravzaprav pomeni?
Proizvajalčeva razširjena odgovornost ali PRO pomeni, da mora proizvajalec, čigar izdelki bodo po preteku življenjske dobe oziroma uporabe postali odpadek, celoten strošek ravnanja s temi odpadki in njihovo predelavo vračunati v lastno ceno tega izdelka. Pri tem bi rad opozoril, da je slovenski sistem pri financiranju tovrstnih okoljskih obveznosti proizvajalcev edinstven v EU.
Namreč, vse stroške zbiranja s tako vrsto odpadkov, ki nastanejo v komunalnih podjetjih, financiramo občani, in ne proizvajalci. Ta delež stroškov se med različnimi vrstami odpadkov razlikuje, pri odpadni embalaži pa pomeni približno 65 odstotkov celotnega stroška ravnanja. Drugače povedano, potrošniki že 17 let namesto proizvajalcev plačujemo ta nezanemarljivi del okoljskih stroškov.
Ob uvedbi proizvajalčeve razširjene odgovornosti se bodo ti stroški z gospodinjstev prenesli na podjetja. Višina teh stroškov, ki jih bodo krili proizvajalci, bo odvisna od odločitve države. Ima možnost, da na proizvajalce prenese celotne stroške, ali vzpostavi razmerje 80 : 20 med proizvajalci in izvajalci javnih služb (IJS). Sam bi podprl delitev stroškov. Finančno sodelovanje IJS namreč pomeni tudi njihov finančni interes za izboljšave in stroškovno racionalizacijo zbiranja komunalnih odpadkov, kjer je za zdaj še veliko prostora za izboljšave.
V zadnjih tednih pa je prišla pobuda okoljevarstvene organizacije Eko kroga za uvedbo kavcijskega sistema. Kaj sploh to je?
V kavcijski sistem bi se vključila odpadna embalaža, ki jo trenutno gospodinjstva odlagajo v zabojnike za embalažo. V tem zabojniku se trenutno zbirajo vse vrste odpadne embalaže, od plastenk, pločevink in tetrapakov do precej drugih vrst odpadne embalaže. Če bi sprejeli kavcijski sistem, bi dve vrsti te embalaže začeli zbirati posebej. Vzpostavili bi se dve vzporedni poti zbiranja odpadne embalaže.
To bi zvišalo strošek zbiranja obstoječega sistema, temelječega na proizvajalčevi razširjeni odgovornosti, hkrati bi morali postaviti potrebne zmogljivosti novega ločenega sistema zbiranja in ravnanja za obdelavo teh odpadkov, kar pomeni izjemno visoke zagonske stroške, visoke tekoče stroške vzdrževanja sistema, posledično podražitev obeh načinov zbiranja.
Simptomatični so podatki iz študije posledic vzpostavitve kavcijskega sistema na Slovaškem iz leta 2018, kjer so ocenili, da bi to zahtevalo 80 milijonov evrov začetne investicije, operativni stroški delovanja sistema bi znašali 33 milijonov evrov na leto, prihodki iz prodaje zbranega materiala naj bi znašali 28 milijonov evrov na leto, "izgubo" naj bi krili proizvajalci, katerih embalažnine za PET-steklenico naj bi se povišale za štirikrat! To pa bi le minimalno izboljšalo stopnjo recikliranja komunalnih odpadkov.
V vsakem primeru je kavcijski sistem učinkovito orodje, sicer izredno drago, ki ga je smiselno uporabiti po tem, ko izkoristiš vsa obstoječa orodja proizvajalčeve razširjene odgovornosti; nenazadnje imamo v Sloveniji vzpostavljen relativno dobro delujoč sistem zbiranja komunalne odpadne embalaže.
Torej je kavcijski sistem res tako učinkovit, kot pravijo pri nevladnih organizacijah?
Države, ki so ga uvedle, poročajo o povečanju učinkovitosti sistema ravnanja s PET-plastenkami in pločevinkami, istočasno o visokem povišanju stroškov na enoto zbrane preostale odpadne embalaže v obstoječem sistemu PRO. Tako so v mnogo evropskih državah ugotovili, da če sistem proizvajalčeve razširjene odgovornosti deluje dobro, kavcijski sistem ni potreben. To so recimo ugotovili v Estoniji in v Belgiji.
Predvsem zadnja je v Evropi vzor za delujoč sistem ravnanja z odpadno embalažo. V Belgiji tako samo s sistemom, ki temelji na proizvajalčevi razširjeni odgovornosti, poskrbijo za 92 odstotkov vseh plastenk, ki se znajdejo na trgu. Tudi v Srbiji so razmišljali o tem in so zato naredili posebno študijo. Ugotovili so, da bi uvedba kavcijskega sistema povečala količino reciklirane odpadne embalaže za pet odstotnih točk, stroški celotnega sistema pa bi narasli za trikrat.
Sam v razpravi o uvedbi kavcijskega sistema v Sloveniji pogrešam analize, dejstva in finančne kalkulacije, kakšen celoten strošek bi to pomenil za Slovenijo, z upoštevanjem vseh, ne samo parcialnih prednosti in pomanjkljivosti.
Je smiselno vpeljati kavcijski sitem v Sloveniji?
Kavcijski sistem bo smiseln po tem, ko bomo v Sloveniji uvedli proizvajalčevo razširjeno odgovornost in v okviru transparentno delujočega sistema uporabili vsa orodja, ki so nam na voljo v tem modelu, pa jih zaradi neustrezne zakonodajne ureditve do zdaj ni bilo mogoče. Šele ko bo sistem začel dejansko ustrezno delovati, ko bomo dobili verodostojne podatke (ki jih zdaj, žal, nimamo) tako o količini embalaže, dane na trg, o količini zbrane odpadne embalaže ter ko bomo ugotovili, da še vedno ne dosegamo okoljevarstvenih ciljev, potem lahko začnemo razmišljati o uvedbi kavcijskega sistema za del odpadne embalaže. Seveda pa je smiselno v predlog zakona že zdaj omogočiti uvedbo takega sistema.
Kdaj pa bo prišel čas za tak razmislek?
Kmalu, že v letih 2024 in 2025, moramo izpolniti kar nekaj višjih okoljevarstvenih ciljev, h katerim smo se zavezali. Zato se z uveljavitvijo sistema PRO, njegovega preoblikovanja v učinkovit sistem zelo mudi in njegova uveljavitev včeraj bi bila prepozna.
Kdo je Srečko Bukovec
Srečko Bukovec je med svojo karierno potjo v gospodarstvu med drugim konkretno spoznaval in oblikoval delovanje odpadkovnih sistemov, tako v okviru trgovinskih podjetij, ki so dajala embalažo na trg, kot direktor ene izmed družb za ravnanje z odpadno embalažo. Kot član Komisije za PRO in implementacijo pri organizaciji Expra (Extended Producer Responsity Alliance) ima aktivno vlogo in pregled nad mednarodnimi zakonodajnimi ureditvami s področja ravnanja s PRO-odpadki.
2