Jan Zobec: Atentat ustavnega sodišča na samega sebe

Komentirati odločbo ustavnega sodišča (US) št. U-I-269/16 z dne 12. 3. 2020 o Zakonu o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI) je težko. Vse bistveno so namreč že povedali trije ugledni profesorji prava, ustavni sodnik, akademik Marjan Pavčnik v svojem odklonilnem ločenem mnenju (OLM), Matej Avbelj, rektor Nove univerze, v kolumnah Politični teater na ustavnem sodišču in Drama na ustavnem sodišču ter Jernej Letnar Černič, prodekan Evropske pravne fakultete, v svoji kolumni z naslovom Boa na Ustavnem sodišču. Z njihovimi opažanji, ugotovitvami in sklepi se lahko samo strinjam. Ob rob si dovolim dodati le nekaj svojih pogledov.

Za kaj je v resnici šlo

Ustavno sodišče je bilo pred preprosto in hkrati težko nalogo. Skrajno preprosta je bila z vidika prava, težka in naporna pa z vidika politične in ideološke obremenjenosti. Vendar že samo dejstvo, da je reševanje pravno zelo preproste zadeve trajalo več kot tri leta in pol, kaže, da je bila za ustavne sodnike še kako trd oreh. Kot se je zdaj neusmiljeno izkazalo, pa tisto, kar jo je naredilo táko, ni bil njen pravni kontekst, temveč njena vsem dobro znana politično-ideološka peza. Zato ima še kako prav sodnik Pavčnik, ko že na začetku svojega odklonilnega ločenega mnenja jasno pove: "Ključno vprašanje zadeve o financiranju javno veljavnega programa osnovnošolskega izobraževanja (št. U-I-110/16), ki ga izvajajo zasebne šole, ni opredeljevanje do zasebnega ali javnega, javnega ali zasebnega izobraževanja. Ključni vprašanji sta ustavnoskladno spoštovanje sodnih (tudi ustavnosodnih) odločb v pravni državi in razumevanje drugega odstavka 57. člena ustave." Odgovor na prvo vprašanje je kristalno jasen, na drugo vprašanje pa že zavezujoče dan. Z odločbo U-I-269/12 je namreč US dne 4. 12. 2014, resda v drugi sestavi, izreklo, da je zgolj petinosemdesetodstotno javno financiranje osnovnošolskega izobraževanja v zasebnih šolah "v delu, ki se nanaša na javno veljavne programe osnovnošolskega izobraževanja, v neskladju z ustavo". Razlog, da je sploh prišlo do (ponovne) vložitve pobud, je tako le eden: zakonodajalčevo vztrajno nespoštovanje pravkar omenjene odločbe US.

Ustavno sodišče kot nosilni steber ustavne demokracije

Problem torej ne tiči v pravu. Tam je zadeva zelo preprosta. Vsakomur, najbolj pa ustavnim sodnikom je namreč jasno, da so odločbe ustavnega sodišča zavezujoče. Problem je zato drugje – v politiki, natančneje v odsotnosti njene volje izvršiti odločbo U-I-269/12. Ključen, ne pretiravam, če rečem civilizacijski problem, je v tem, da je odločitev o izvršitvi ustavne odločbe sploh lahko predmet politične presoje, diskrecije, (samo)volje. Kajti ko gre enkrat za stvar politične volje, in ne za samoumevnost, ki izhaja iz brezpogojne obveznosti odločb US, ta pa iz samega jedra ustavne demokracije, lahko govorimo le še o kvazi-, semi- ali psevdoustavni demokraciji. Potem nimamo več ustave, temveč takšno ali drugačno politično samovoljo – levo, desno, rdečo, plavo, "liberalno", "konservativno", "napredno", "novoobrazno", "staroobrazno" … Resda vselej demokratično, večinsko, izbrano na svobodnih (in bolj ali manj poštenih) volitvah, a tako, ki brez ustavnosodnega nadzora počne, kar se ji zdi oportuno in kar je po volji "demokratične" večine, ki jo uteleša. Namesto vrhovne vladavine ustavnosti, in človekovih pravic, imamo potem vrhovno vladavino grobega, vsakodnevnega, tudi primitivnega pragmatizma. 

Ali bodo odločbe US izvršene, je zato odvisno od vsakokratne politične volje tistega, ki ima v taki, pohabljeni demokraciji škarje in platno – torej od politike, utelešene v zakonodajni in izvršilni veji oblasti. In ti bosta potem ravnali, kot se jima bo zahotelo – odločbe, ki so v skladu z njeno politično voljo, bo izvršila. Drugih, ki niso take, ne bo. Ne bo, ker ima moč, ki je nad US in s tem nad ustavo. Ta potem ostaja le še papir s seznamom lepih želja. US, ki podlega politični volji, je celo inkorporacija te volje ali sebe ne jemlje resno, ker ne poskrbi za izvršitev svojih odločb, čeprav ima za to učinkovito sredstvo (npr. tako imenovani način izvršitve iz drugega odstavek 40. člena ZUstS), ni več sodišče, temveč še eden v vrsti političnih organov. Takega sodišča demokracija ne potrebuje.

Novice Ni kršitev ustave, če država ne financira polno neobveznih programov zasebnih OŠ

Izhodišče

Bistvo odločbe U-I-110/16 je mogoče pojasniti v treh korakih. A preden je US krenilo, je začrtalo smer hoje. Žal usodno napačno. Sprejelo je namreč v delu politike vsiljeno dilemo o tem, kakšen je sploh domet odločbe U-I-269/2012. V 14. t. obrazložitve odločbe U-I-110/16 je reklo takole: "V tej zadevi je sporen obseg javnega financiranja programov osnovnošolskega izobraževanja s pridobljeno javno veljavnostjo, ki jih izvajajo zasebne šole." Nato je nadaljevalo: "Pri poskusih uresničevanja odločbe ustavnega sodišča št. U-I-269/12 se je pokazalo, da se ta odločba različno razlaga, pri čemer je bistveno sporno vprašanje med pobudniki in nasprotnim udeležencem v tej zadevi domet ugotovljene protiustavnosti prvega stavka drugega odstavka 86. člena ZOFVI v odločbi ustavnega sodišča št. U-I-269/12 z vidika drugega odstavka 57. člena ustave." In kaj je potem storilo?

Prvi korak

Najprej, v prvem koraku je zožilo izrek odločbe U-I-269/12. S to, prvotno odločbo je namreč ugotovljeno, da je prvi stavek drugega odstavka 86. člena ZOFVI, ki se glasi: "Zasebni šoli, ki izvaja programe iz prvega odstavka tega člena, se za izvedbo programa zagotavlja 85 odstotkov sredstev, ki jih država oziroma lokalna skupnost zagotavlja za izvajanje programa javne šole", v delu, ki se nanaša na javno veljavne programe osnovnošolskega izobraževanja, v neskladju z ustavo. In kaj pove prvi odstavek 86. člena ZOFVI. Jasno in preprosto reče, da gre za javno veljavne programe osnovnošolskega izobraževanja. Izrek te odločbe, ki se je nanašal na javno veljavne programe osnovnošolskega izobraževanja, je US s tokratno odločbo o isti stvari "razveljavilo" v delu, kolikor se nanaša na jutranje varstvo, podaljšano bivanje in dopolnilni pouk. Naredilo je nekaj, česar ni še nikoli (in kolikor me spomin ne vara, tudi nobeno drugo, tuje ustavno sodišče). Anuliralo je del že razsojene zadeve. Za nameček, kar je nato storilo v drugem koraku, še v škodo strank (udeležencev), ki so vložile pobudo. Pobudniki so se namreč obrnili na US ravno iz razloga, ker politična oblast ni spoštovala odločbe U-I-269/12 o javnem financiranju osnovnošolskega izobraževanja po javno veljavnih programih tudi v zasebnih šolah. Iskali so varstvo ter, kot ugotavlja profesor Avbelj, "pokasirali" kazen. Ne samo, da so jim varstvo (stopnjevanje sankcij) odrekli, delno so jim odvzeli celo tisto, kar jim je že dosojeno – dosojeno z učinki dokončnosti, trajnosti in obveznosti. Poglejmo, kako.

Drugi korak

Potem ko so ugotovili, da odločba U-I-269/12 ne določa tistega, kar izhaja iz njenega izreka, so se ustavni sodniki lotili ponovne presoje prvega stavka drugega odstavka 86. člena ZOFVI. In so, drugače kot njihovi predhodniki, izrekli, da pravica do brezplačnega osnovnošolskega izobraževanja ne krije javnega financiranja dopolnilnega pouka, jutranjega varstva in podaljšanega bivanja v zasebni osnovni šoli s pridobljenim javno veljavnim programom. Enovit ustavni pojem obveznega osnovnošolskega izobraževanja iz drugega odstavka 57. člena ustave, ki je z vsebino, kot mu jo je dalo US z odločbo U-I-269/12, avtonomna ustavnopravna kategorija, so "ponižali" na tehnično, oprostite izrazu, črkobralsko razlago zakonskega prava (obvezni program/razširjeni program – 14., 15. in 20. člen ZOsn), po kateri v javno veljavni izobraževalni program ne spadajo jutranje varstvo, dopolnilni pouk, dodatni pouk, podaljšano bivanje. S tem so iz celovitega in enotnega didaktičnega pojma izobraževanja (o katerem govori drugi odstavek 57. člena ustave) iztrgali tehnične prvine (jutranje varstvo, dopolnilni pouk in podaljšano bivanje), da bi v njih prepoznali nekaj, kar naj bi po njihovem mnenju izstopilo iz nedeljivega ustavnega pojma "obvezno osnovnošolsko izobraževanje po javno veljavnih programih". Kot da jutranje varstvo, dopolnilni pouk in podaljšano bivanje ne bi bili sestavni del osnovnošolskega izobraževanja, izobraževanja torej, ki je po 57. členu ustave obvezno. In kot da bi bil program lahko javno veljaven tudi brez razširjenega programa.

Da to pomeni izkrivljanje odločbe U-I-269/12, ne izhaja samo iz izreka (čeprav tam najbolj v oči kolje), temveč tudi iz obrazložitve. Akademik Pavčnik je v svojem OLM nazorno izpostavil: "Za razumevanje odločbe je nosilna utemeljitev (iz 20. točke obrazložitve), da je učencem zagotovljena pravic[a] do brezplačnega obiskovanja obveznega javno veljavnega programa osnovnošolskega izobraževanja (poudarek in kurziva M. P.), ne glede na to, ali ga izvaja javnopravni ali zasebnopravni subjekt". Pomenljiva je tudi utemeljitev iz 25. točke obrazložitve, v kateri je izostreno, da brezplačno financiranje "ne zajema financiranja dodatnih (kurziva M. P.) vsebin, ki so odvisne od vrednostnih usmeritev (kurziva M. P.) posameznih izvajalcev osnovnošolskega izobraževanja". Ni kaj dodati.

Pa vendar. Odločba U-I-269/12 je tako v izreku kot v obrazložitvi jasna. Pove: osnovnošolsko izobraževanje po javno veljavnih programih mora biti v celoti javno financirano. Nosilno stališče je zapisano v že omenjeni 25. t. obrazložitve, ki pravi: "Vsebinske razlike v načelih, po katerih delujejo zasebne oziroma javne šole kot institucije, se pokažejo šele v razširjenih izobraževalnih programih, ki se ne financirajo iz javnih sredstev in zato niso predmet te pobude. Pravica do brezplačnega obiskovanja obveznega javno veljavnega programa osnovnošolskega izobraževanja od države namreč ne zahteva, naj financira tudi izvajanje nadstandardnih ali razširjenih programov, s katerimi zasebne šole zasledujejo svoje partikularne interese […]. Drugi odstavek 57. člena ustave torej zahteva, naj se javno financira obvezen minimum osnovne izobrazbe, ki je enotno določena po vsebini, kar pa ne zajema financiranja dodatnih vsebin, ki so odvisne od vrednostnih usmeritev posameznih izvajalcev osnovnošolskega izobraževanja."

Ne vem, ali je US to nosilno sporočilo spregledalo. Dejstvo pa je, da ga je predrugačilo in odreklo financiranje pedagoških storitev, ki zagotovo niso nadstandardne ali izraz vrednostnih usmeritev šole in njenih partikularnih interesov, še več, so nujna sestavina programa, da je ta javno veljaven. S tem so sodnice in večina sodnikov izkrivljeno razložen zakon povzdignili nad ustavo. To lepo ilustrira prispodoba o boi, ki je snedla slona. Z njo akademik Pavčnik sklene svoje OLM.

Tretji korak

Zapis v 15. t. obrazložitve odločbe U-I-110/16, da mora US "posvečati skrb tudi temu, da razlaga ne bi morebiti nadomestila prej sprejete odločbe ustavnega sodišča in da ne bi pomenila spremembe nosilnih stališč odločbe, ki se razlaga", zveni zato absurdno. Storilo je namreč natanko to, kar ga "skrbi", da bi. Že dvakrat citirano nosilno stališče odločbe U-I-269/12 iz 25. t. je predrugačilo, izničilo in izvotlilo. Nato pa je v tretjem koraku odreklo še ustavnosodno varstvo s predlaganim stopnjevanjem sankcij. Vsi stavki, ki jih je zapisalo v 32. t. obrazložitve o pravni državi, ustavni demokraciji, o tem, da mora biti varstvo človekovih pravic učinkovito, da so odločbe US zavezujoče, ker da je to nujno za uresničevanje človekovih pravic itd., so samo prazne marnje in plehke floskule, če jim ne sledi odločen korak v smeri učinkovite uresničitve človekove pravice, za katero so pobudniki in številni otroci ter njihovi starši že leta prikrajšani.

Ta korak je umanjkal. Umanjkal kljub zahtevi pobudnikov in kljub temu, da ima US zanj v drugem odstavku 40. člena ZUstS učinkovito orodje. Imenuje se način izvršitve, ki US pooblašča, da začasno stopi v čevlje zakonodajalca in namesto njega uredi materijo. Taka prehodna začasna odločitev ni zakon, ima pa, dokler zakonodajalec ne odpravi ugotovljene protiustavnosti, moč zakona. Če kdaj, bi moralo US tokrat poseči po tem ukrepu. Pa ni. Oprostite izrazu, sprenevedavo in neprepričljivo se je izgovarjalo, da "nespoštovanje odločbe ustavnega sodišča ni samo zase razlog določitev načina izvršitve", da "ustavno sodišče za zakonodajno normiranje nima ustreznih podatkov oziroma da zakonodajno normiranje zahteva posebne usklajevalne postopke različnih služb pristojnih organov izvršilne in zakonodajne oblasti ter specializirana znanja izven področja prava", da so takšni "še zlasti primeri, ko odprava protiustavnosti zahteva kompleksnejše zakonodajno urejanje in je mogoče ugotovljeno protiustavnost odpraviti na več različnih načinov", pa potem, da je "ureditev financiranja osnovnošolskega izobraževanja […] kompleksna", da "[s]prememba sistema financiranja izobraževanja terja celovit razmislek o vprašanjih, ki niso le pravne narave" (t. 60, 61 obrazložitve). Prazno, neprepričljivo govoričenje, tudi, kot glede tega ugotavlja profesor Avbelj, z neprikrito politično motivacijo. In kot profesor prepričljivo ponazori, nalogo, ki se zdi ustavnim sodnikom prezahtevna, bi zmogel tudi učenec nižjih razredov osnovne šole.

Temeljno sporočilo odločbe U-I-110/16

Profesor Letnar Černič se utemeljeno sprašuje, kdo sploh bo spoštoval US in njegove odločbe, kdo bo spoštoval človekove pravice, če niti vrhovni varuh človekovih pravic in ustavnosti ne spoštuje samega sebe in lastnih odločb. Ustavne sodnice in večina sodnikov niso prikrajšali samo tistih staršev in otrok, ki obiskujejo zasebne šole. Kar je morda še huje, razvrednotili so ugled svoje institucije, njeno upoštevnost in njeno spoštovanje – ter s tem omajali enega od temeljev ustavne demokracije. Posledice bomo čutili vsi. Nič ne pretiravam, če rečem, da ustavna demokracija stoji in pade z US. Zato še kako pritrjujem sporočilu naslova OLM akademika Pavčnika. Profesor, ki slovi tudi po njemu lastnih prefinjeni pretanjenosti, subtilnosti in zadržanosti, je svoje mnenje naslovil Spodjedanje pravne države.

Opomba: Nekdanji ustavni sodnik, danes pa vrhovni sodnik Jan Zobec je, ker so v času ukrepov za omejitev epidemije koronavirusa številni v skupnosti v hudih stiskah, uredništvo prosil, da honorar za članek nakažemo kot dobrodelno pomoč Karitasu.