Janez Šušteršič: Pomagajmo predsednici izbrati ustavne sodnike

Predsednica je svojo izjavo, ki smo jo nekateri menda razumeli narobe, dodatno pojasnila takole:

"Pomembno je, da je ustavni sodnik nekdo, ki je strokovnjak s področja ustavnega prava, človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter je pri svojem dosedanjem delu izkazal največjo možno mero etike in integritete, ne pa nekdo, ki je ustavni sodnik samo zato, ker svetovnonazorsko sodi na en ali drugi pol. To bo moj osnovni in edini cilj."

Zanimivo bi bilo vedeti, za koga konkretno predsednica meni, da je bil imenovan samo zaradi svojega svetovnega nazora, čeprav sicer ni strokovnjak ali pri prejšnjem delu ni izkazal dovolj etike in integritete. Lahko si mislimo, katerega sodnika ali sodnike je vzela na piko, a nekateri med nami bi prej pomislili na kakšne sodnice.

Kakorkoli že, če za hip pozabimo na ustavno-sodni obračun pri televizijskem koralu, je pomen svetovnega nazora ustavnih sodnikov resno vprašanje. Tako resno, da smo se z njim ukvarjali v triletnem raziskovalnem projektu.* Analizirali smo vzorec ključnih odločitev sodišča med letoma 1993 in 2016 in jih ovrednotili glede na svetovni nazor, ki se je pokazal skozi obrazložitve odločb in ločena mnenja sodnikov (in sodnic, ali kakor se že kdo počuti).

Kako pomemben je svetovni nazor ustavnih sodnikov?

Rezultati so bili presenetljivi. Sodnikov glede na skozi njihova pisanja izraženi svetovni nazor nikakor nismo mogli razvrstiti v dve ločeni, polarizirani skupini, ki bi običajno glasovali druga proti drugi. Povedano v predsedničinem jeziku, odkrili nismo nikakršne svetovnonazorske polarizacije.

To seveda ne pomeni, da se pri nekaterih odločitvah glasovi sodnikov niso razdelili na polovico po ločnici, ki je zelo jasno temeljila na njihovih vrednotah in nazorih. Toda hkrati obstaja tudi veliko odločb, kjer jim kljub vsem svojim razlikam uspelo doseči soglasje. Natančno branje obrazložitev razkrije tudi trud, ki so ga vložili v iskanje za vse sprejemljivih pravnih in drugih argumentov.

Velike razlike v iskanju skupne odločitve so se med ustavnimi sodniki izkazale predvsem pri odločanju glede novega zakona o RTV. Foto: Bojan Puhek Svetovni nazor torej vpliva na odločanje ustavnih sodnikov, vendar manj, kot si običajno mislimo. Veliko bolj so odločitve odvisne od okoliščin konkretne zadeve, o kateri presojajo, ter truda, ki so ga pripravljeni vložiti v iskanje soglasja. Prav pri tem trudu za iskanje skupnih stališč je sedanja sestava sodišča verjetno najbolj odpovedala.

Ali je svetovnonazorska opredelitev sodnika nekaj slabega?

Nikakor. Vsak med nami ima svoj svetovni nazor in seveda ga imajo tudi ustavni sodniki. Kot je pokazala raziskava, jih ni mogoče enostavno popredalčkati kot liberalne, konservativne, leve, desne in kar je še podobnih označevalcev. Tako kot, upam, tudi večine med nami ne.

V resnici je to, da imajo sodniki različne svetovne nazore, med katere sodijo tudi politična prepričanja, za kakovost dela ustavnega sodišča prej koristno kot škodljivo. Sili jih v medsebojni dialog, soočanje različnih mnenj in iskanje skupne pozicije, ki bo hkrati pravno in logično utemeljena ter sprejemljiva za večino – in s tem verjetno tudi za večino občestva, ki ga njihove odločitve zadevajo.

Če bi bila ustava pravni akt, ki bi ga bilo mogoče povsem brez dvoma in enoznačno uporabiti za vsak primer, ki ga prinese življenje, raznolikost ustavnega sodišča ter dialog med različnimi pravnimi in nazorskimi stališči ne bi bila potrebna. Lahko bi si zamislili nirvano, kot si jo je morda tudi predsednica države – sodniki, ki že v osnovi mislijo podobno, se ne prepirajo in odločitve sprejemajo hitro in soglasno. Takšnemu sodišču bi odločbe lahko pisal tudi ChatGPT.

Ali bi moralo biti ustavno sodišče uravnoteženo?

Včasih se pojavijo predlogi, da bi morala biti sestava ustavnega sodišča čim bolj uravnotežena, nekako v smislu "štirje desni, pet levih" in občasno za higieno tudi ravno nasprotno. To bi bilo smiselno, če bi lahko sodnike – ali kogarkoli – enostavno razvrstili od leve proti desni na eni sami ideološki premici. Toda številne raziskave, tudi naša, so pokazale, da ima ideologija več dimenzij (lahko smo recimo ekonomski liberalci in družbeni konservativci) in da stališča, ki jih zavzamemo do različnih vprašanj, ne temeljijo vedno samo na naših splošnih in načelnih nazorih.

Sodnike je veliko bolj enostavno razvrstiti po tem, ali jih je imenovala leva ali desna parlamentarna večina. V tem smislu bi lahko govorili o potrebi po politični uravnoteženosti sodišča. Vendar glede tega ni treba odkrivati tople vode, saj mehanizem za to že obstaja, le izvajati ga je treba spet začeti.

Zakon o ustavnem sodišču je namreč predvidel, da bi vsaka tri leta zamenjali tri od devetih sodnikov. Tako skoraj gotovo nikoli ne bi vseh imenovala politično enaka parlamentarna večina. Predvideni mehanizem se je z leti zaradi predčasnih koncev nekaterih mandatov in zamud pri kakšnem imenovanju podrl, vendar ga ni tako težko spet vzpostaviti. Nekatere sedanje mandate bi bilo treba malo podaljšati, druge morda malo skrajšati, pa bi šlo. Če bi kdo predčasno zapustil ustavno sodišče, pa bi lahko nadomestnega sodnika sprva imenovali samo za čas do konca mandata njegovega predhodnika.

Po odločitvi ustavnega sodišča, da odpravi začasno zadržanje izvajanja novele zakona o RTV Slovenija, je moral predsednik sodišča Matej Acceto odgovarjati na številna vprašanja javnosti. Foto: Matic Prevc/STA Raznolikost, ne uravnoteženost

Če verjamemo, da je prav dialoško soočanje različnih mnenj in pogledov tisto, kar ustavno sodišče vodi do najbolj kakovostnih odločitev, potem si moramo kot cilj postaviti čim večjo raznolikost, ne nekakšne navidezne uravnoteženosti sodišča.

Ustavni sodniki se namreč razlikujejo po marsičem, kar na njihovo odločanje morda vpliva celo bolj kot svetovni nazor. Razlikujejo se po svoji pravni stroki, univerzi, kjer so se izobraževali ali poučevali, starosti in seveda spolih. Najbrž pa je najpomembnejša razlika v karieri, ki so jo imeli pred imenovanjem. Sprva so v ustavnem sodišču prevladovali profesorji, nato pa so, v obdobju, ki smo ga preučevali, večino prevzeli sodniki nižjih sodišč skupaj s pravniki iz različnih državnih institucij in celo uslužbenci ustavnega sodišča samega. Nekateri so na sodišče prišli tudi neposredno s političnih funkcij.

Raznolikost sodišča je mogoče zagotoviti že z zdravim razumom predlagatelja, se pravi predsednice, če je ne bi skrbel samo svetovni nazor in če bi ji bile njene ali parlamentarne službe sposobne zagotoviti podatke o različnih vidikih obstoječe sestave sodišča. Če z razumom ne gre, pa je seveda mogoče tudi zakonsko prepovedati neposredne prehode iz politike na sodišče ter največje dopustno število sodnikov, rekrutiranih neposredno s sodišč in državnih institucij.

Tem prepovedim glede imenovanja bi morali dodati še prepoved glede zaposlitve po koncu mandata. Ustavni sodnik vsaj tri leta po mandatu ne bi smel sprejeti službe ali zasesti položaja, na katere ljudi imenujejo ali predlagajo politične in državne institucije. Temu lahko dodamo še prepoved zaposlitve pri pravnih osebah, o pravicah katerih je presojal v zadnjih treh letih mandata. S tem bi učinkovito onemogočili obljube zlatih padal, s katerimi je danes mogoče vplivati na odločanje sodnikov.

Izbira kandidatov

Lepo se sliši, ko predsednica pravi, da bi morali kandidati za ustavne sodnike pri svojem prejšnjem delu izkazati najvišjo stopnjo etike in integritete. Malo težje je to izmeriti, razen če so bile kakšne resnejše in uradno ugotovljene kršitve. Brez tega nam ostane zgolj bolj ali manj osebno mnenje o nekem kandidatu. Lažje je ugotoviti, ali je nekdo pravni strokovnjak, a spet ne tako enostavno oceniti, kdo med kandidati je boljši in ustreznejši za ustavnega sodnika.

Tudi za to obstaja rešitev. Vsi se najbrž spomnimo primerov, ko slovenski kandidati niso bili izbrani za sodnika evropskega sodišča. To se ni zgodilo po presoji "predsednice EU" (ki niti ne obstaja), niti ne zato, ker ne bi ustrezali politični večini evropskega parlamenta (ki o sodnikih niti ne odloča). Razlog je bil, da sodniki niso prestali zaslišanja pred posebnim odborom, ki ocenjuje njihovo strokovno in siceršnjo primernost za funkcijo. T. i. Odbor 255 je sestavljen iz nekdanjih članov evropskega in visokih nacionalnih sodišč, ki so večinoma tudi mednarodno uveljavljeni in priznani profesorji prava.

Predsednici nič ne preprečuje, da izmed nekdanjih ustavnih sodnikov in mednarodno uveljavljenih pravnikov imenuje posvetovalno telo in ga prosi, da v njenem imenu opravi temeljite pogovore s kandidati in oceni njihovo primernost. Seveda bi bilo bolje, če bi takšen odbor vključili kar v zakon o ustavnem sodišču, vendar se da dobre prakse uvajati in preizkušati tudi brez tega.

Kandidat, ki bi ga predsednica predlagala, bi se moral potem predstaviti še pred pristojnim parlamentarnim odborom, nekako tako kot danes velja za ministre. Res bi bila vprašanja na odboru bolj politična kot strokovna, pa vendar bi bila to odlična priložnost, da tako poslanci kot javnost spoznajo nazore, stališča, znanje, izkušnje in osebnost kandidata. Vsekakor bolje kot danes, ko kandidati trkajo na vrata poslanskih skupin in ponižno prosijo za možnost, da se jim predstavijo.

Predsednica republike Nataša Pirc Musar je močno razburila del opozicije z izjavo, da polarizacija ustavnega sodišča ni prinesla ničesar dobrega in da se bo potrudila, da se z novimi imenovanji kaj takega ne bo več ponovilo. Foto: Ana Kovač

Ni vse samo v izbiri in imenovanju

K boljšemu delovanju ustavnega sodišča lahko veliko prispevata tudi organizacija in postopki njihovega dela, ne le boljši način izbire in imenovanja sodnikov.

V mnogo državah poznajo t. i. kabinetno organizacijo sodišča. To pomeni, da ima vsak sodnik svoje osebne svetovalce, ki si jih sam izbere in mu pomagajo pri raziskovanju in pripravi na obravnavo zadev. Če se z določeno zadevo poglobljeno ukvarja samo sodnik poročevalec, mu drugi pogosto sledijo, ker se jim samim enostavno ni uspelo dovolj dobro pripraviti za dialoško odločanje.

Na kanadskem vrhovnem sodišču se besedilo obrazložitve in ločena mnenja pišejo hkrati, njihovi osnutki pa krožijo med vsemi sodniki. To jim omogoči, da bolje razumejo razlike v svojih stališčih in pogosto na koncu dosežejo soglasno odločitev. Seveda je to povsem drugače od naše prakse, kjer se ločena mnenja pišejo šele po sprejemu odločitve, včasih pa tudi objavijo kasneje.

Problem je politizacija, ne polarizacija

Predsedničina diagnoza, da imamo na ustavnem sodišču danes neznosno polarizacijo, sicer ne drži niti na ravni konkretnega primera, v zvezi s katerim jo je izrekla. Kot je pojasnil sodnik Svetlič v ločenem mnenju, so imeli na mizi dva predloga vsebinske odločitve, ki sta v nekem trenutku imela tudi potrebno večino. Temu težko rečemo polarizacija.

Kar se je dogajalo po tem, ko so vsebinske odločitve postavili na stran, da so lahko preklicali začasno zadržanje zakona o RTV, še najbolj spominja na parlamentarne politične igrice z zlorabami ali ustvarjalnimi tolmačenji poslovnika in zakonov. Vendar tudi pri tem ne gre za nikakršno polarizacijo, ampak preprosto za to, da so se ustavni sodniki pri svojem načinu delovanju začeli zgledovati po politikih. Nižje verjetno neko sodišče res ne more pasti.

Zato naj se politiki, lepo prosim, nehajo pritoževati čez stanje na ustavnem sodišču, ki so ga s povsem neprimernimi pozivi, obiski, pritiski in morda celo obljubami v veliki meri zakuhali sami. Če so sposobni razmišljati kaj dlje od pritoževanja čez nekakšno svetovnonazorsko polarizacijo, imajo v tukaj zapisanem nekaj predlogov, ki bi lahko delovanje ustavnega sodišča dejansko izboljšali.

Kolumnist Siola Janez Šušteršič Foto: STA ,