Rajko Pirnat: Ne samo po zakonu, javne funkcije je treba izvajati razumno in pošteno

"Za nekatere odločitve, ki jih sprejemajo politični organi oblasti, se zdi, da so včasih na meji ali čez mejo zakonskih določil, pri tem pa Komisija za preprečevanje korupcije ugotavlja, da ni učinkovitega pravnega sredstva na tem področju," je ob začetku okrogle mize z naslovom Upravljanje javnih zadev: med vladavino prava in politično diskrecijo, na katero so povabili nekatere priznane pravnike, dejal Bečir Kečanović iz Komisije za preprečevanje korupcije. O vprašanju, kako vzpostaviti mehanizme nadzora nad poljem politične diskrecije oziroma odločanja po prosti presoji so razpravljali Rajko Pirnat, Franci Grad, Erik Kerševan, Lučka Seibert in Bečir Kečanovič.

Kečanovič je med drugim opozoril na terminološko zmedo v zvezi s pojmom politične diskrecije, saj, kot pravi, "ni nekih razlagalnih pravil, kako razmejiti politično diskrecijo od druge, izbirne diskrecije." "Ustava ima zelo tesno zvezo s politično diskrecijo, saj z načeli demokratičnosti, vladavine prava in delitve oblasti določa pravila za delovanje politike, a kot skupek pravil obenem nima moči, da bi jamčila njihovo pravilno uresničevanje," je dejal profesor ustavnega prava Franci Grad. Kot pravi, je povsem razumljivo in naravno, da znotraj pravil ustave politika uresničujejo svoje politične cilje in interese, a pomembno je, da se to dogaja v okviru ustave in zakonov. Čeprav je pri nas uresničevanje ustave v njenem duhu zagotovljeno z ustavnim sodiščem, je, kot ugotavlja Grad, na drugi strani pomembna tudi vrednostna podlaga, demokratična kultura, ki omogoča uresničevanje ustave tako, kot je zamišljena. Tukaj pa je po njegovem stanje pri nas slabše, kot je bilo pred dvajsetimi leti.

Rajko Pirnat vidi težavo v preširokem pojmovanju politične diskrecije. Ta se kaže v odločitvah upravnega sodišča, ki aktom vlade relativno široko priznavajo naravo aktov, izdanih na podlagi politične diskrecije. Po besedah profesorja upravnega prava težava ni v posamičnih odločitvah upravnih organov v upravnih postopkih in tudi ne pri splošnih aktih, ki jih izdajajo vlada in ministrstva, pač pa v tem, da se vse druge oblike diskrecijskega odločanja javne oblasti poskuša izvzeti iz sodne kontrole. Zakaj tako? Odgovor je po mnenju Pirnata v določbi zakona o upravnem sporu iz leta 2006, ki je iz kategorije upravnih aktov izločil akte nosilcev izvršilne veje oblasti, ki so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil. Pirnat se sprašuje, kako daleč je dopustno širiti politično diskrecijo pri tovrstnem posamičnem odločanju.

Pirnat je med drugim poudaril, da nobena diskrecija, tudi politična, ne sme pomeniti arbitrarnega, samovoljnega odločanja, bodisi vlade bodisi katerega drugega državnega organa, vsakršno oblast pa je treba izvajati v skladu s temeljnimi ustavnimi načeli. Kot primer, ki ne sledi upoštevanju ustavnim načelom, je Pirnat navedel razrešitev članov nadzornega sveta zavoda RTV Slovenija, kjer je bilo zavrnjeno pravno varstvo. "Mislim, da je treba izraz politična diskrecija razumeti samo v okviru tistih aktov, bodisi imenovanja bodisi razrešitve, kjer gre za opravljanje politične funkcije. To pri vladi izključno pomeni imenovanje in razrešitev državnih sekretarjev in nikogar drugega," je dejal Pirnat.

Po prepričanju profesorice Polonce Kovač s Fakultete za upravo je politična diskrecija demokratično dopustna, še več, je celo nujen in – kot kažejo primerjalne analize –, čedalje bolj naraščajoč vidik javnega upravljanja. Se pa pri diskreciji pri upravljanju javnih zadev po njenem pojavljata dve temeljni vprašanji: kdaj in v katerih mejah so politične in druge oblike diskrecije demokratično legitimne ter kakšen je najbolj primeren, smiseln nadzor nad takšno diskrecijo. Kot meni Kovačeva, je vselej treba določiti namen diskrecije, in širša ko je ta, bolj razviden mora biti namen, ki ga diskrecija zasleduje, tudi pri najvišjih političnih funkcijah. Kovačeva izpostavlja tudi, da države jugovzhodne Evrope kažejo več skušnjav pri odstopanju od načel ter zaželenih in predpisanih ravnanj, zato je po njenem potreben sistem vzporednega nadzora nosilcev oblasti, kot ga recimo izvajajo protikorupcijska komisija, računsko sodišče, informacijska pooblaščenka.

Po mnenju Kovačeve je zaradi boljšega nadzora potrebna bolj načelna opredelitev razmerij in izogibanju formalizaciji. Kot meni Kovačeva, s takšno ureditvijo lahko kontrola na sodni ravni presoja ne le zakonitosti, ampak tudi primernosti oblastnih odločitev.

"Dobre vlade, dobre oblasti in pametne politike ni mogoče iztožiti," je bila misel, s katero je Erik Kerševan z ljubljanske pravne fakultete ponazoril svoje stališče, da sodišča niso tista, ki lahko odločilno vplivajo na ustrezno delovanje politične diskrecije. Po njegovem so za dobro politiko odgovorni politični, ne sodni organi, ki praviloma nastopajo kot varuh prizadetosti v primerih, ko so ogrožene pravice posameznika, in ne tedaj, ko gre za politično diskrecijo, saj sodišče ne more prevzeti politične presoje o tem, kdo je najprimernejši za določeno mesto.

Kerševan je prepričan, da politična diskrecija mora imeti svoje ustrezno mesto v ustavni ureditvi, a obenem poudarja, da njen obstoj ni stvar enega, ampak vrste zakonov, ki uvajajo prosto odločanje pristojnih organov. "Vlada izvaja celo vrsto pristojnosti, kjer je njena odgovornost za izvajanje pristojnosti določena in ji je prepuščena diskrecija, da izbere najboljše. In tudi prav je tako, saj sodni spor prinese s seboj celo vrsto vprašanj," pravi Kerševan.

Kot je še poudaril Kerševan, je strokovno upravo treba ščititi pred posegi politične oblasti, saj da je postavljanje najvišjih nosilcev upravnih funkcij po politični diskreciji lahko vprašljivo. Kerševan je opozoril na preteklo ureditev, ki je omogočala, da je državni pravobranilec ali drug zastopnik javnega interesa lahko izpodbijal vse akte o imenovanju, kar po njegovem ni pravi odgovor. Ena od rešitev je, tako meni, v uradniškem svetu, ki bi bil po njegovem prepričanju "lahko bistveno večji preventivni mehanizem pred kršitvijo zakonov, kot je, če bi vanj več članov imenovali strokovni gremiji, ne pa vlada".