Petek, 14. 3. 2025, 22.47
5 ur, 53 minut
Janez Šušteršič: Državni udar na proračunsko vzdržnost
Termometer prikazuje, kako vroč je članek.
Termometer prikaže, kako vroč je članek.
0,01
Slovenska ustava predpisuje, da morajo biti proračuni države srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja. Zakon o fiskalnem pravilu s precej zapleteno formulo določa, kdaj lahko rečemo, da se to pravilo spoštuje. Novi zakon, ki ga je predlagala vlada, to formulo črta in jo nadomešča z enostavnim členom, povzetem po evropskih pogodbah. To bi bilo v redu, če ne bi s tem omogočili bistveno višjih primanjkljajev in zadolževanja države, kot ga dopušča slovenske ustava.
Predlagani novi člen pravi takole:
Prihodki in izdatki proračunov države so srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja, če dolg sektorja država ostaja na preudarni ravni pod 60 odstotki bruto domačega proizvoda ter je primanjkljaj sektorja država pod tremi odstotki BDP in se tudi srednjeročno ohranjata pod to mejo.
Pravilo je povzeto iz novih pogodb in direktiv o fiskalni vzdržnosti, sprejetih na ravni EU. Z njim so zadovoljni vsi: opozicija ni vložila amandmajev, fiskalni svet zakon podpira, zakonodajna služba državnega zbora ni imela vsebinskih pripomb, pri pisanju je sodeloval ugleden ustavni pravnik.
Kljub tej podpori je trditev, da v členu zapisana pravila zagotavljajo srednjeročno uravnoteženost proračunov brez zadolževanja, neumnost, skregana z matematiko in ekonomsko stroko, predlagatelji pa zelo pretkano zavajajo.
Če sem edini, ki bo to povedal, naj bo pač tako.
Preprosta ponazoritev
Zelo preprosto je pokazati, da merila, zapisana v členu, niti slučajno ne zagotavljajo, da bi bili proračuni države srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja.
Za ponazoritev si poglejmo podatke o dolgu države v devetletnem obdobju pred izbruhom velike finančne krize leta 2009. Kot lahko vidimo, če želimo, smo v tem času delež dolga uspeli ohranjati na vzdržni ravni krepko pod 60 odstotki BDP, čeprav smo hkrati zadolženost več kot podvojili in proračuni nikoli niso bili uravnoteženi brez zadolževanja.
Podobno se dogaja tudi danes
V obdobju zadnjih treh let, za katera so na voljo podatki statističnega urada (2021–2023), smo zadolženost države povečali za nekaj več kot šest milijard evrov, raven dolga v BDP pa se je kljub temu znižala z 80,2 na 68,4 odstotka.
Z igrico lahko nadaljujemo. Če si na primer postavimo cilj, da bomo dolg spravili pod mejo 60 odstotkov do leta 2028, se lahko v tem času zadolžimo še za dodatnih pet milijard. Če cilj zamaknemo za eno leto, se lahko, ob upoštevanju zadnjih napovedi BDP, dodatno zadolžimo za kar sedem milijard.
To pomeni, da bomo lahko spoštovali predlagani člen, ne da bi bili proračuni kadarkoli, srednjeročno ali vsaj v kakšnem letu, uravnoteženi brez zadolževanja.
Kako deluje ta čarovnija?
Zelo preprosto. Delež dolga v BDP, ki ga kot merilo vzdržnosti predlaga novi zakon, je ulomek. Nad črto je znesek dolga, pod črto višina BDP. Pravilo o vzdržni ravni dolga v BDP torej lahko spoštujemo tudi tako, da zadolženost vsako leto povečamo za toliko, kot se poveča BDP.
V zadnjem času se krepijo tudi pritiski na povečanje proračunskih izdatkov za obrambo. Kje bomo vzeli, da bomo dali za vojsko? Se bomo samo dodatno zadolževali?
Študenti ekonomije smo se že v času socializma učili preproste formule, ki pove, da se lahko zadolžujemo v nedogled – se pravi, nikoli nimamo proračunov, ki bi bili uravnoteženi brez zadolževanja – pa vseeno ohranjamo stalno raven dolga v BDP. Pogoj, da to deluje, so dovolj nizke obrestne mere ter dovolj visoka vsota inflacije in gospodarske rasti.
Ko čarovnija ne deluje, se princeska spremeni v Pepelko
Nevarnost zanašanja na takšne čarovnije se pokaže, ko hudič vzame šalo. Do finančne krize, ki je izbruhnila leta 2008, je Slovenija veljala za nizko zadolženo državo. V samo treh letih, do leta 2011, se je zaradi visokih primanjkljajev in recesije raven zadolženosti povišala z 22 na 47 odstotkov BDP. Stroški prepozne sanacije bank so jo dvignili nad 80 odstotkov in prek 30 milijard evrov.
Tako hitro gre to. Ena bolj resna kriza, pa iz nizko zadolžene postaneš preveč zadolžena država.
V čem je razlika?
Pravilo, kot je zapisano v ustavi, se osredotoča na primanjkljaj države, ne na višino ali delež dolga. Pove nam, da mora biti proračun srednjeročno uravnotežen. Srednjeročnost pri tem pomeni obdobje enega gospodarskega cikla. To nam dopušča, da imamo v slabih gospodarskih letih primanjkljaj, moramo pa zato v dobrih letih imeti toliko presežka, da odplačamo dolg, ki smo si ga nabrali.
Spoštovanje tega cilja se ocenjuje s kazalnikom strukturnega primanjkljaja, ki nam pove, kakšen bi bil primanjkljaj brez vpliva gospodarskih nihanj in enkratnih dogodkov. Res je, da ocenjevanje tega kazalnika in tudi določanje trajanja srednjeročnega obdobja nista brez metodoloških težav. Vendar to ne pomeni, da lahko srednjeročnost enostavno opredelimo kot štiriletno obdobje, za katero se načrtuje proračun, in strukturni kazalnik zamenjamo z bolj enostavnim, če s takšno poenostavitvijo dopustimo mnogo bolj neuravnoteženo fiskalno politiko od ustavno predpisane.
Če povzamem: ustavno pravilo pomeni, da se nam znesek dolga srednjeročno ne sme povečati in da moramo zato vsaj v dobrih letih imeti proračunski presežek. Pravilo, kot je zapisano v predlogu zakona, pa pomeni, da nam lahko znesek dolga neprestano narašča in da imamo lahko vsako leto proračunski primanjkljaj, če le ni prevelik.
Pravilo, kot je zapisano v ustavi, zapoveduje, da mora biti proračun uravnotežen, kar pomeni, da imamo lahko v slabih letih primanjkljaj, v dobrih letih pa toliko presežka, da odplačamo dolg, ki smo si ga nabrali v prejšnjih letih. Predlagano novo pravilo pa dopušča, da nam lahko znesek dolga neprestano narašča in da imamo lahko vsako leto proračunski primanjkljaj.
Izigravanje ustave
Predlagani zakon torej pomeni bistveno spremembo pravil proračunskega načrtovanja. Če bo sprejet, bodo vlade – tako sedanja kot njene naslednice – lahko načrtovale bistveno višje proračunske primanjkljaje in zadolževanje, kot bi bili dopustni po sedanjem zakonu.
Zgoraj citirani člen zato ni le neumnost, ampak pretkana zvijača, s katero se skuša kot ustavno skladna prikazati pravila, ki to v resnici niso. Dejansko gre za poskus, da se s spremembo zakona izognemo spoštovanju ustave.
Preprosta rešitev
Sprejemanje ustavnega fiskalnega pravila se je sicer začelo še v času, ko sem bil sam finančni minister. Sprejeto je bilo, ko je vlado vodila Alenka Bratušek, finančni minister pa Uroš Čufer. Zakon o fiskalnem pravilu je bil sprejet v času vlade Mira Cerarja in ministra Dušana Mramorja. Za oboje so bili potrebni glasovi dveh tretjin poslancev.
Razprava o smiselnosti fiskalnih pravil je seveda dopustna in ustavni člen o fiskalnem pravilu je možno tudi spremeniti, če nam ne diši več. Konec koncev je tudi sedanji člen odsev evropskih pravil, kot so veljala v tistem času. Kot nepravnik pa vendarle skromno menim, da moramo ustavo spoštovati, če je ne spremenimo, in da tudi s sklicevanjem na evropske pogodbe ne smemo predlagati, podpirati in sprejemati zakonov, ki dopuščajo njeno kršenje.
Rešitev je lahko zelo preprosta. Prav je, seveda, da predlagani zakon določa način spoštovanja novih evropskih pravil in postopkov. Vendar bi moral ohraniti tudi obstoječe člene, ki določajo spoštovanje slovenskega ustavnega pravila. Tako bi bil evropski volk sit, koza, ki smo jo naredili iz naše ustave, pa bi ostala cela.
Tako pa nas pač samo še enkrat poskušajo imeti za osla.
Siolov kolumnist dr. Janez Šušteršič je znan slovenski ekonomist in mednarodni strokovnjak za podporo ekonomskih reform in usposabljanje državnih uprav. Leta 2012 je bil finančni minister, pred tem pa tudi direktor urada za makroekonomske analize in razvoj. Kolumne na Siol.net objavlja vsako tretjo soboto v mesecu.
