"Če dobrega delavca postavimo za šefa, smo naredili dvojno neumnost" #video

Foto: Ana Kovač Dr. Janez Stare je redni profesor za področje organizacije javnega sektorja na Fakulteti za upravo Univerze v Ljubljani. Težišče njegovih proučevanj je povezano z vodenjem in ravnanjem z ljudmi, razvojem sistema učinkovite in uspešne javne uprave ter organizacijsko-kadrovskimi vidiki upravnega dela in poslovanja

Je član predsednik Uradniškega sveta in senator Univerze v Ljubljani. Aktualna raziskovanja so povezana s področjem vodenja v javni upravi, oblikovanjem varnega in zdravega delovnega okolja, medgeneracijskim sodelovanjem in ravnanjem s starejšimi.

Od oktobra 2013 je dekan fakultete za upravo, ki je bila leta 1956 ustanovljena kot višja šola za izobraževanje uradnikov ob delu. "V prejšnjem sistemu je prihajal nanjo samo preverjen kader, vendar je takratna politika hitro ugotovila, da je dobro, če ima izobraženo upravo, zato je šola postala odprta in začela izvajati redni študij," pojasnjuje Stare.

"Na šanghajski lestvici, na kateri se ljubljanska univerza uvršča okoli 500. mesta, je fakulteta za upravo med 100. in 150. mestom na svetu na področju javne uprave, s čimer smo najvišje uvrščena slovenska fakulteta na vsej lestvici. Na to smo zelo ponosni," dodaja. 

Uradniški svet, ki ga vodite, je bil ustanovljen z namenom depolitizacije državne uprave in zagotavljanja najvišje stopnje strokovnosti in neodvisnosti uradnikov na najvišjih položajih. Kako vam gre od rok izpolnjevanje teh ciljev?

Ena izmed glavnih nalog Uradniškega sveta je, da z določanjem standardov strokovne usposobljenosti, meril za izbiro in metod preverjanja usposobljenosti skrbi za izbiro uradnikov na položaju. Izbirni postopek v okviru javnega natečaja vodi posebna natečajna komisija, ki jo za vsak primer imenuje Uradniški svet.

Posebna natečajna komisija najprej preveri izpolnjevanje formalnih pogojev prijavljenih kandidatov. V primeru izpolnjenih pogojev nato preverja primernost posameznega kandidata na način, da presoja kateri kandidati izpolnjujejo zahteve iz standardov oziroma kateri kandidati so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za določen položaj.

Vsi kandidati, ki jih uradniški svet prepozna za ustrezne izkazujejo pričakovan obseg in kakovost delovnih in vodstvenih izkušenj ter sposobnost vodenja in upravljanja, poznajo področje dela in sistem državne uprave, imajo veščine ravnanja z viri, še posebej s financami in ljudmi. Na tej osnovi posebna natečajna komisija pripravi seznam primernih kandidatov in jih posreduje predstojniku oziroma ministru. Minister na koncu med njimi imenuje uradnika na položaj. Pogosto slišimo, da izbere tistega, s katerim bo najlažje sodeloval.

"Pri vlaganju v javne storitve nam je Avstrija lahko vzor." Foto: Ana Kovač

Na koncu vedno torej odloča politika?

Imeli smo primere, da so mediji za nekega kandidata pisali, da bo zasedel nek položaj, a na koncu ta človek ni prišel čez sito uradniškega sveta. Politika ima možnost, da v primeru, če uradniški svet ne bi potrdil favoriziranega kandidata, to mnenje zaobide, a se to v 16 letih še ni zgodilo. Je pa na koncu odločitev vedno politična, saj politika opravi končno izbiro.

Kar zadeva preverjanje strokovne usposobljenosti, ravno spreminjamo standarde v delu, ki se nanaša na vodstveno usposobljenost. Ta sprememba bo razmeroma velika in pomembna. Gre za to, da ta kriterij treh let primerljivih izkušenj na vodstvenih položajih ne bo več odločilen pri izbiri kandidatov, ampak bo to vodstveni potencial, ki ga bomo preverjali pri kandidatih. To je nekaj, kar je v tujini običajno. Od 21 držav, ki smo jih analizirali, samo pri nas in še v dveh državah tega potenciala ne preverjajo.

Novice Javna uprava prodaja več počitniških apartmajev na hrvaški obali

Je kdo iz politike kadarkoli pritiskal ali lobiral pri uradniškem svetu, da bi kak kandidat moral biti prepoznan kot ustrezen?

Tega neposredno nismo zaznali. To bi verjetno bilo preveč očitno. Smo pa imeli kandidata, ki je prišel in se razburjal, zakaj mora sploh biti izprašan, saj že ve, da bo izbran. Odvrnili smo mu, da je pogoj, da pride čez naše sito, tudi če je v ozadju kak dogovor, ki ga mi ne poznamo. In skozi sito ta kandidat ni prišel.

Kdo je bil to?

Tega vam ne morem povedati, saj je postopek zaupen.

Video: Ana Kovač

Lahko, preden nadaljujemo pogovor, na kratko definiramo pojme državna uprava, javna uprava in javni sektor. Številni jih namreč mešajo.

Državna uprava je tisti del javne uprave, ki sodeluje pri oblikovanju politik oziroma predpisov in jih nato neposredno izvršuje, na primer prek upravnih postopkov. V sklop državne uprave spadajo vlada, vladne službe, ministrstva, organi v sestavi in upravne enote. V državni upravi vključno z vojsko in policijo dela približno 32 tisoč ljudi, brez njiju pa približno 16 tisoč.

Če k temu dodamo še lokalno samoupravo, torej občinske uprave in nosilce javnih pooblastil, pridemo do javne uprave, v kateri dela okoli 45 tisoč ljudi.

Ko k temu prištejemo še izvajalce javnih služb na področju šolstva, zdravstva, socialne varnosti, kulture in druge sorodnih podsistemov, dobimo javni sektor z več kot 170 tisoč zaposlenimi.

Novice Javna uprava v Sloveniji med najbolj vitkimi v EU

Obstaja prepričanje, da je slovenski javni sektor preobsežen in da je na drugi strani storilnost premajhna. Koliko je resnice v tem?

Državna uprava se je skrčila, javni sektor pa v resnici raste. Na upravnih enotah kot tistem delu državne uprave, s katerim imamo državljani najpogosteje stik, je bila v minulih letih tudi z vidika števila zaposlenih narejena velika racionalizacija. Ljudje tam večinoma veliko in dobro delajo. V zadnjem obdobju se veliko govori o upravni enoti Ljubljana, o sektorju za upravne notranje zadeve, ki mu marsikdo reče kar Tobačna. Tam je pritisk stran velik, še posebej na oddelku za tujce. Razmere so tam velikokrat nevzdržne.

Ob šestih zvečer, ko končajo, še vedno čaka na vrsto do 200 ljudi, kar pomeni, da zaposleni delajo tudi do pol desetih zvečer. V medijih se je poudarjalo, kako tujci čakajo na dovoljenja po pet ali šest ur, po drugi strani pa so tudi zaposleni delali do onemoglosti. Politika bi se morala odzvati tudi na način, da se kadrovsko okrepijo, da se zaposli nekaj novih ljudi.

Pavšalno mnenje, da se tam ali drugje v javni upravi ne dela dovolj, ni resnično. Pri teh trditvah je treba biti korekten. Na delovanje upravnih enot, na primer, smo kot država lahko ponosni. Seveda pa obstajajo tudi organi in službe, kjer ni vedno tako. Če rečemo bolj milo, so službe, kjer je tega pritiska manj.

Po drugi strani pa pogosto zasledimo komentarje o preobsežni javni oziroma državni upravi, pri čemer je naveden ves javni sektor. A velikost javnega sektorja oziroma obseg storitev in posledično tudi števila zaposlenih, ki pa res še kar raste, je precej povezan s tem, koliko temeljnih oziroma javnih dobrin in storitev želi ponuditi država ter na kakšen način.

Če želimo več državnih šol, domove za ostarele in javno zdravstvo, potem to stane. Vedno je možnost racionalizacije, a Slovenija je po mednarodnih primerjavah nekje v povprečju oziroma začetku druge tretjine držav članic EU po izdatkih in številu zaposlenih v javni upravi glede na BDP.

Tudi glede na število zaposlenih v javni upravi v državah OECD se uvrščamo povsem na sredino lestvice držav. Pomembno pa izstopamo pri številu zaposlenih v javnem sektorju. Tukaj smo takoj za skandinavskimi državami. Kar zadeva državni aparat, smo torej nekje na sredini, v javnem sektorju pa zagotavljamo več storitev, kot je to običajno v drugih razvitih državah.

Mnenja Javna uprava, slovenske države grob

Kakšna je danes slovenska državna uprava v primerjavi s tisto v obdobju pred krizo?

Kriza je prinesla nekaj posebnih predpisov. Zakon o uravnoteženju javnih financ, ki je omogočil državi, da privarčuje na različnih področjih, je posegel v 39 zakonov in s tem tudi v državno upravo in javni sektor. Nekateri ukrepi so bili z izboljšanjem javnofinančnega položaja odpravljeni, nekateri še veljajo. Z varčevanjem se je ukinilo nagrajevanje delovne uspešnosti zaposlenih. Tega še vedno ni. Takšne stvari, povezane z delom ljudi, na primer tudi izobraževanje in razvoj, je najlažje ukiniti, a dolgoročno je to slabo.

Varčevanje je v določenem obdobju prineslo tudi zamrznitev zaposlovanja. Tudi zato se je dvignila povprečna starost zaposlenih v javni upravi. Povprečna starost na upravnih enotah se bliža 50. letu. Danes to še ni težava, a ko se bo vrhnji, najstarejši del zaposlenih začel upokojevati, bo to kar šok. Težko bo namreč v kratkem času zaposliti mlade oziroma prenesti znanje nanje, saj jih v sistemu ne bo.

Težava je tudi pomanjkanje mlajših kandidatov za zaposlitev. Treba bo torej pridobiti kandidate in poskrbeti, da se prenaša znanje s starejših na mlajše. Ta težava bo izbruhnila v nekaj letih, danes se z njo premalo ukvarjamo.

"Na uradniškem svetu smo imeli kandidata, ki je prišel in se razburjal, zakaj mora sploh biti izprašan, saj že ve, da bo izbran. Odvrnili smo mu, da je pogoj, da pride čez naše sito, tudi če je v ozadju kak dogovor, ki ga mi ne poznamo. In skozi sito ta kandidat ni prišel." Foto: Ana Kovač

Sta se v zadnjih letih spremenila tudi miselnost in način dela zaposlenih v javni upravi?

Javna uprava je bila v zadnjem desetletju izpostavljena številnim pričakovanjem državljanov, gospodarstva, mednarodnih institucij. Pred njo se postavljajo zahteve, povezane s tako imenovano idejo dobrega upravljanja. Nekaj tega smo poskušali prenesti tudi v strateške dokumente. Tako imamo od 2015 strategijo razvoja javne uprave, ki zaposlene usmerja h kakovosti in učinkovitosti, preglednosti in odgovornosti, veliko govori o dostopnosti, prijaznosti, e-upravi in digitalizaciji.

Pri tem so bili narejeni veliki koraki. Kot državljani lahko veliko postopkov izpeljemo na spletu, a veliko tega, kar nam omogoča uprava, državljani pogosto ne uporabljamo. Zdi se, da gredo ljudje še vedno rajši k okencu. Škoda, ker so možnosti premalo izkoriščene. Zanimivo, da na drugi strani na primer pri zasebnih nakupih veliko bolj uporabljamo splet. Slovenija je sicer ena od vodilnih evropskih držav na področju digitalizacije, ostaja pa kar veliko izzivov, da bi temu sledili tudi v javni upravi.

Kar zadeva vpeljevanje sodobnih tehnologij in e-uprave, smo bili nekoč v samem evropskem vrhu, takoj za Estonijo. Tega visokega mesta nismo ohranili ali ga smiselno prenesli na področje digitalizacije. Zdi se, da bi lahko bolje izkoriščali visoka vlaganja gospodarstva in univerzitetnih sredin v raziskave in razvoj, saj je kar nekako nelogično, da smo na področju digitalnih javnih storitev ki jih pomenijo storitve e-uprave, padli celo pod povprečje EU.

Vseeno pa je treba navesti nekatere projekte in rešitve, na katere je državna uprava lahko ponosna. Gre na primer za prenovljeni portal za elektronsko javno naročanje e-JN, informacijski sistem za posredovanje in analizo plač, drugih izplačil ter števila zaposlenih v javnem sektorju ISPAP, vzpostavitev osrednjega spletnega mesta državne uprave - GOV.SI, na katerem so predstavitvene vsebine vlade, ministrstev, organov v sestavi, vladnih služb in upravnih enot, ter vzpostavitev kompetenčnega modela za zaposlene v državni upravi.

Pozdravljam tudi pobudo partnerstvo za spremembe, kjer gre za sodelovanja med zaposlenimi v slovenskem javnem in zasebnem sektorju s ciljem prenosa in uporabe dobrih idej, praks in uporabnih rešitev.

Novice Slovenski javni sektor enako koruptiven kot v Litvi

Lahko na področju digitalizacije naredimo v bližnji prihodnosti še kakšen konkreten korak naprej?

Digitalizacija javne uprave posega na številna področja življenja, predvsem pa zahteva spremembe v načinih in konceptih razmišljanja in posledično oblikovanja storitev, ki jih ponuja javna uprava. Med pomembne novosti lahko uvrstimo nadgradnjo dosedanje storitve eUprave, razvoj državnega oblaka in komunikacijskega omrežja. Z digitalizacijo je bilo uvedenih več sprememb na področju zdravstva, šolstva, socialnega skrbstva, policije in vojske.

Morda največja sprememba je v tem, da je v celoti digitalizirano poslovanje podjetij z javno upravo in drugimi organizacijami javnega sektorja, prav tako je na voljo infrastruktura za digitalno poslovanje med podjetji. Ideje in razvoj posegajo na področja tako imenovanih pametnih mest in pametne družbe. To so veliki koncepti, ideje pa se lahko udejanjajo tudi prek majhnih aktivnosti. Na primer že znana ideja "one stop shop" ali vse na enem mestu lahko postane stalnica tudi na področju vsakodnevnega življenja državljanov.

Preprost primer bi lahko bila upravna pisarna v trgovskih središčih. Ko se nekdo odpravi po nakupih, pa čeprav gre samo po kruh in mleko, bi v tem istem trgovskem središču lahko opravil določeno upravno storitev, na primer v upravni pisarni naročil še osebno izkaznico. Seveda se hitro pojavijo pojavljajo dileme o varnosti, ki so precej preprosto rešljive, in vprašanja o načinu izbire trgovskih središč za postavitev teh točk.

E-volitve so tudi zanimive. Estonija je država, kjer radi povedo, da to krasno deluje, res pa je, da je bilo tudi nekaj kritik, ki so se nanašale na zlorabe in nepričakovano nizko udeležbo. E-volitve prinesejo drugačno strukturo volivcev, ki oddajo svoj glas. Stvari so bolj nepredvidljive. Ne ve se, kaj bo in kakšen bo rezultat.

Raziskave kažejo, da se z e-odločanjem povečuje delež najstarejših, ki v tem sodelujejo. Mogoče postanejo tako tehnološko spretni, če pa malo špekuliramo, pa morda hitro pridemo do tako opevanega medgeneracijskega sodelovanja, ko vnuki pomagajo babici pri tem. Če smo še malo hudomušni, lahko celo rečemo, da kakšni vnuki dobijo dva ali tri glasove, svojega in še dedkovega in babičinega. Ne gre torej samo za tehnološke rešitve, ampak tudi za zagotavljanje verodostojnosti.

"Vedno je bilo veliko kritik prenormiranosti našega sistema, češ, da je preveč predpisov. Govorilo se je o številki okoli 20 tisoč, kar ni res. Imamo okoli 850 zakonov in približno pet tisoč uredb in pravilnikov." Foto: Ana Kovač

Kakšna bi po vašem mnenju morala biti sodobna državna uprava?

Sodobna državna uprava je tista, ki zagotavlja delovanje vseh funkcij države, vsega tistega, zaradi česar sploh obstaja. Biti mora sposobna zadovoljiti dolgoročne potrebe, ki bi se lahko pojavile zaradi sprememb v družbenem, gospodarskem in upravnem okolju. Biti mora prijazna in blizu ljudem. Seveda s tem ne pozabljamo na zakonitost, etiko, javno odgovornost, učinkovitost, le ne omenjamo tega posebej, ker bi to moralo biti samoumevno.

Ima Slovenija takšen državni aparat?

Slovenska državna uprava je naredila velike spremembe. A vedno je lahko bolje in bolj racionalno. Če morda nimamo ideje, kje in kako, bi verjetno marsikaj o tem povedali gospodarstveniki, nevladniki in še številne druge družbene skupne. Nekateri pričakujejo in zahtevajo hitre spremembe, prilagoditve, a je njen vpliv oziroma vpliv sprememb preveč daljnosežen, da bi uvajali hipne spremembe.

Treba je skrbeti za stalne spremembe, jih umeščati v primerljiv mednarodni kontekst, predvsem pa spreminjati z razumom. Podobno ali pa še bolj občutljiva so nekatera področja v javnem sektorju. Vzemimo primer spreminjanja šolstva. Če bi vzeli logiko hitrih in takojšnjih sprememb, bi lahko prišli do položaja, ko bi se stvari večkrat spremenile že v času osnovnošolskega šolanja enega otroka, kar ni primerno. Enako je v organih državne uprave.

Državna uprava mora biti v simbolnem pomenu bolj kot tanker, ki svojo pot spreminja na poti proti oddaljenemu cilju, lahko rečemo na poti uresničevanja vizije. Ne sme biti kot gliser, ki se ob menjavi politike obrne v drugo smer, v druge strateške usmeritve, v druge vrednote, saj bi bila takšna veliko preveč odvisna od političnega razpoloženja. A ta tanker mora biti vseeno sodoben in bolj hiter, ne pa preveč počasen.

"Težava je tudi pomanjkanje mlajših kandidatov za zaposlitev. Treba bo torej pridobiti kandidate in poskrbeti, da se prenaša znanje s starejših na mlajše. Ta težava bo izbruhnila v nekaj letih, danes se z njo premalo ukvarjamo." Foto: Ana Kovač

Kateri deli državne uprave so po vašem mnenju najšibkejši?

Vedno je bilo veliko kritik prenormiranosti našega sistema, da je preveč predpisov. Govorilo se je o številki okoli 20 tisoč, kar ni res. Imamo okoli 850 zakonov in približno pet tisoč uredb in pravilnikov. S tega vidika smo primerljivi z drugimi državami. Vsi ti predpisi dajejo odločevalcem svobodo za delovanje znotraj precej široko postavljenih meja.

Vendar vodje ne želijo prevzemati nase toliko odgovornosti, kot bi je lahko. Nekaj zato, ker so med njimi tudi takšni, ki ne želijo ali ne znajo odločati, deloma pa tudi zato, ker tega preprosto nočejo. Prepogosto se namreč usmeri prst v tiste, ki gredo svojo pot, pa čeprav je to v okviru dopustnega in dovoljenega, je legalno in legitimno. Pogosto zato rečejo, da bi bilo pametneje uvesti še kakšen predpis, ki bi zadeve bolj jasno definiral. Birokratizacija, namesto da bi kot vodje uveljavili svojo presojo.

Velik izziv so vodje. Marsikje se preveč ukvarjajo z neposredno stroko in premalo z vodenjem, še posebej vodenjem ljudi. Pogosto manjka kompetenc na področju racionalizacije dela, odločanja, delegiranja in še bolj na področjih dela z ljudmi, ocenjevanja delovne uspešnosti, prepoznavanja talentov, razvoja ključnega kadra. Veliko vodij "nastane" tako, da so zelo dobri delavci, zato jih dajo za šefe. Tako sta bili z eno potezo narejeni dve "neumnosti".

Izgubili smo najboljšega strokovnjaka, saj ne bo več mogel v polnosti skrbeti za svoj strokovni razvoj. Zdaj se bo ukvarjal s kadrovskimi zadevami, ki mu niso blizu, z odobravanjem dopustov in naročanjem najcenejših izdelkov. Hkrati smo dobili slabega vodjo, saj se nikoli ni razvijal za ravnanje z ljudmi, razvoj njihove kariere in motivacije. Vodje bi morali na tem področju dodatno izobraziti, jim dati več pristojnosti ter od njih tudi več zahtevati.

Katero državo bi postavili za zgled na področju državne uprave in zakaj?

V splošnem ljudje ob tem vprašanju najprej pomislimo na javne storitve. Vprašane je torej, koliko javnih storitev želimo kot državljani, a ta del se navezuje na javni sektor, ne na državno upravo. Vseeno pa je zgled skandinavskih držav lahko zanimiv, a je način njihovega življenja in delovanja povezan z njihovo kulturo. Z vidika odprtosti in dostopnosti postopkov je dober primer Nizozemska. Pri vlaganju v javne storitve nam je Avstrija lahko vzor.

Težko je najti en primer. Hkrati tudi ni mogoče od vsake države vzeti nečesa in pričakovati, da bo to pri nas delovalo. Poleg vsega, kar pomeni sodobna javna uprava, je treba upoštevati tudi, da imamo bogato zgodovino in kulturo, način dojemanja skupnosti in države, svoja pričakovanja biti zgled drugim.

Resda v okviru evropskega kulturnega, gospodarskega in političnega, vseeno pa gre za sistem, ki je najprej naš. Zato je treba sistem, ki ga razvijamo in gradimo, temu prilagoditi. Na koncu pa je ključ do boljše državne uprave, tudi javne uprave in javnega sektorja, v ljudeh. V tistih, ki to upravo zelo neposredno predstavljajo, in v vseh tistih, ki smo uporabniki njenih storitev.