Ali novi zakon o javnem naročanju res prinaša rešitve?

V Sloveniji letno oddamo okoli 3,7 milijarde evrov poslov prek javnih naročil, kar je približno deset odstotkov slovenskega BDP. Proces javnega naročanja naj bi Sloveniji zagotavljal, da za davkoplačevalski denar dobi največ. Občutek pa je, da temu ni tako. S 1. aprilom bodo začele veljati spremembe zakona o javnem naročanju (ZJN-3).

Ali je obstoj javnih naročil zares upravičen?

Težave z javnim naročanjem so tudi v EU precej podobne slovenskim. Konec koncev so predlagane spremembe slovenskega zakona zahtevale evropske direktive. Naš nekdanji predsednik računskega sodišča in zdaj evropski poslanec Igor Šoltes je izpostavil, da se ne glede na dejstvo, da se s sistemom javnih naročil ukvarjamo že 25 let, še vedno soočamo z enakimi težavami kot na začetku, saj še vedno obstaja cel kup nepravilnosti in napak.

Šoltes je v posebnem poročilu Evropskega računskega sodišča postavil vprašanje, ali je na ravni Evropske unije sploh mogoče vzpostaviti idealen sistem skupnega trga v sistemu javnih naročil in ali so javna naročila v EU sploh dosegla svoj namen ter ali je njihov obstoj zares upravičen.

Tretja različica zakona o javnem naročanju

Ker se kljub popravkom javna naročila ne izvajajo, kot bi si želeli, in ker to od nas zahteva tudi evropska direktiva, smo primorani še v tretji popravek zakona o javnem naročanju.

Ključne težave v postopkih javnega naročanja tako na strani naročnikov kot dobaviteljev so:

-             Slabo pripravljeni razpisi.

-             V ospredju so pravne zanke in dikcije, ne pa kakovost.

-             Pomanjkljiv nadzor nad dobavitelji, dokazila se površno ocenjujejo (kdo dejansko preverja kakovost ali poreklo; niti ni enotnih meril pri dokazovanju kakovosti).

-             Reference nimajo prave vrednosti.

-             Ohlapen seznam izdelkov in količin omogoča zavajanje.

-             Prevzemniki blaga so nekritični.

-             Dumping cene.

-             Neplačevanje podizvajalcev in prispevkov delavcev.

Prenormirano in zapleteno, bistvo pa ni vidno

Komisija za preprečevanje korupcije prepoznava vzroke, zakaj pride do toliko napak v procesu javnega naročanja: "Komisija deli javno mnenje, da je področje javnega naročanja na normativni ravni izjemno prenormirano in zapleteno, ker se predvsem poudarja procese in formalnosti pri izvedbi javnega naročila, veliko manj pa se osredotoča na bistvo javnega naročila. To je: doseči svoj cilj za primerno ceno."

Po mnenju komisije je razloge za prenormiranost že obstoječega zakona mogoče iskati tudi v posebnostih slovenskega prostora, ker se v trenutnih družbenih razmerah, ki prevladujejo v Republiki Sloveniji, ko se organizacijska kultura (protikorupcijska doktrina ter etika delovanja javnega sektorja) še vedno gradi, zaradi splošnega pomanjkanja zaupanja v institucije, to kaže na vsaki spremembi področne zakonodaje. Ta pri vsaki spremembi le poveča svoj obseg in postane še težje razumljiva, kar lahko privede do večjega števila napak.

"Predvsem je treba spremeniti stopnjo zavedanja naročnikov, da razpolagajo z davkoplačevalskim denarjem in jim zato na drugi strani nuditi maksimalno podporo," pa o rešitvi pravijo na KPK.

Igor Šoltes: Ali so javna naročila v EU sploh dosegla svoj namen ter ali je njihov obstoj zares upravičen?

Tri tisoč javnih naročnikov

Namestnik direktorja pravne službe za zakonodajo pri Gospodarski zbornici Slovenije (GZS) Igor Knez je za Siol.net povedal, da je bolj kot merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe pomembna usposobljenost javnih naročnikov, teh pa je v Sloveniji tri tisoč.

Tako na Komisiji za preprečevanje korupcije (KPK) kot na OZS so mnenja, da je zelo pomembno, kako se izdela razpisna dokumentacija: "Predpogoj za kvalitetno oddajo javnega naročila in njegovo izvedbo je ravno izdelava kvalitetne razpisne dokumentacije. Zdaj se prevečkrat izdeluje zelo slaba razpisna dokumentacija, rezultati pa so takšni, kot so."

Najcenejši ali najugodnejši?

Ogromno primerov smo že lahko videli, ko na javnih razpisih zmagajo ponudniki z dumping cenami. Potem pa takim izborom sledijo bodisi aneksi bodisi neplačani podizvajalci. Po drugi strani pa so tudi naročniki v strahu, da se bodo njihove odločitve, tudi če so sprejete v najboljši veri, označene kot kazniva dejanja. Zato se vse več naročnikov obrača tudi na KPK.

Težavo izbora najugodnejšega ponudnika je poudaril tudi generalni direktor Gospodarske zbornice Slovenija Samo Hribar Milič: "Obstaja realno tveganje, da ne bo nič drugače. In to navkljub obljubam v času priprave in sprejema ZJN-3, da bo država storila več na področju izobraževanja javnih naročnikov in posledično uveljavljanja odgovornosti odgovornih za slabe prakse."

NA GZS so tudi postregli z informacijo, da je razmerje med številom izbranih ponudb na podlagi merila najnižja cena/ekonomsko najugodnejša ponudba v Sloveniji približno 80/20. Evropsko razmerje (na podlagi analize PriceWaterhouseCoopers iz leta 2011) je približno 70/30 v korist ekonomsko najugodnejše ponudbe. "Še vedno krepko zaostajamo za Evropo in zato izgubljamo tudi na konkurenčnosti," je te rezultate komentiralHribar Milič.

Ponudniki brez svojih kapacitet

Še vedno zakon ne preprečuje, da se javnih naročil, npr. tudi gradenj, ne oddaja ponudnikom, ki za izvedbo naročila nimajo nobenih svojih kapacitet (81. člen) in so v celotnem postopku zgolj posredniki, ki se skrivajo za koordinacijo in vodenjem del. Še vedno se dopušča oddajo t. i. posrednikom brez realnih kapacitet. Obrtna zbornica je predlagala, da bi moral določeno kvoto del opraviti vsak glavni izvajalec sam, s svojimi lastnimi kapacitetami.

81. člen ZJN-3

"Naročnik lahko v zvezi z javnim naročilom gradnje, storitve in blaga, ki vključuje namestitvena ali inštalacijska dela, zahteva, da nekatere ključne naloge opravi neposredno ponudnik sam, če pa ponudbo predloži skupina gospodarskih subjektov, pa sodelujoči v tej skupini."

Kako bo v praksi mogoče preveriti "nižje okoljske obremenitve pri prevozu"?

Najnižja cena za živila

Posebni primer so javna naročila za živila. Tu se je pojavljalo več težav: kaj pomeni najnižja cena pri nabavi prehrane v javnih zavodih; kdo in kako kontrolira obljubljeno kakovost …

Novi zakon na tem področju prinaša nekaj sprememb, naročniki bodo lahko določene sklope živil izločili iz javnega razpisa in dobavitelja izbrali neposredno pri dobavitelju, npr. kmetu ali zadrugi. Vendar so ob tem določene omejitve: vrednost izločenih sklopov mora biti nižja od 80 tisoč evrov brez DDV, njihova skupna vrednost pa ne sme presegati 20 odstotkov celotnega javnega naročila.

S to spremembo se želi spodbuditi predvsem lokalno samooskrbo. V borbi z globalnimi igralci naj bi se domačim ponudnikom pomagalo tudi z dodatnimi točkami na račun "nižje okoljske obremenitve pri prevozu". Ali je temu res tako? 

84. člen ZJN  -3

"Pri merilih za izbiro ponudbe pri naročanju živil se prednostno upoštevajo živila, ki so v shemah kakovosti (na primer sezonsko pridelana živila na integriran način, sezonsko pridelana živila na ekološki način ipd.), živila, ki so proizvedena po nacionalnih predpisih o kakovosti živil, ter živila, ki so trajnostno pridelana in predelana, zagotovljena pa je višja kakovost živil z vidika večje svežine ali nižjih okoljskih obremenitev pri prevozu."

Kako bo v praksi mogoče preveriti "nižje okoljske obremenitve pri prevozu"? Ali se upošteva samo končni proizvod (ali od surovine dalje)? Konkretno, npr. mleko ali meso, ki je uvoženo iz tujine in je predelano ali prepakirano v Sloveniji (kdo bo dejansko preveril, koliko kilometrov je prepotovalo to blago –  bo izhodiščna točka točka predelave v Sloveniji ali točka pridelave?). In spet smo pri vprašanju z začetka besedila: Ali novi zakon o javnem naročanju res prinaša rešitve?