Kako poskuša vlada prelisičiti ustavo

Pred letom in pol so poslanci v ustavo dodali določbo, da morajo biti državni proračuni srednjeročno izravnani brez zadolževanja – vendar vse do danes niso sprejeli zakona, s katerim bi predpisali, kako se to ustavno pravilo izvaja v praksi. Žal tudi novi vladni predlog ni rešitev, saj je slabši od prejšnjih in bi ga morali gladko zavrniti.

Preden se lotimo napak vladnega predloga, naj za lažje razumevanje na kratko pojasnim logiko v ustavo zapisanega fiskalnega pravila. Pravilo zahteva, da mora država svoje izdatke pokriti s prihodki in ne z zadolževanjem. Vendar ni treba, da se tega drži vsako leto, ampak "srednjeročno". To ji daje možnost, da se v gospodarsko slabih letih zadolži in z dodatnimi izdatki spodbuja okrevanje gospodarstva. Vendar mora, ko se razmere izboljšajo, ustvariti proračunski presežek in prihranke porabiti za odplačilo dolgov, da se zadolženost ne bi trajno povečala.

Izvedbeni zakon bi moral natančneje določiti izvajanje ustavnega pravila: koliko največ se lahko država zadolži v slabih letih, kako se to mejo izračuna, kako dolgo je srednjeročno obdobje, v katerem se morajo prihodki in izdatki izravnati, kdo nadzira, ali vlada in državni zbor spoštujeta ustavno pravilo, in kaj se zgodi, če ga kršita.

Kaj so torej napake vladnega predloga izvedbenega zakona?

Nadzor ne bo učinkovit Spoštovanje pravila bo nadziral fiskalni svet kot neodvisen državni organ. Tekoče bo ocenjeval, ali so predlogi proračunov in njihovo izvrševanje skladni z ustavnim načelom srednjeročne uravnoteženosti.

Toda po vladnem predlogu ocene in priporočila fiskalnega sveta ne bodo obvezujoče. Če bo svet ugotovil, da proračun odstopa od fiskalnega pravila, bo o tem obvestil vlado, državni zbor in javnost. Vlada bo morala zavzeti stališče do te ocene in bo lahko predlagala ukrepe za odpravo prevelikega primanjkljaja. Lahko jih bo predlagala, ne pa morala predlagati!

Vlada in državni zbor se bosta torej lahko na ugotovitve fiskalnega sveta preprosto požvižgala – in se tudi bosta. Ali pa morda mislite, da bo vlada po negativnem mnenju fiskalnega sveta malo zardela, pogledala v tla in rekla: ups, pa smo se res zmotili, še dobro, da nas na to kdo opozori? In nato predlagala ukrepe, s katerimi bi svojo napako priznala in odpravila? Ne, če bi šlo tako preprosto, potem fiskalnega pravila v ustavi sploh ne bi potrebovali.

Vladni zakon torej fiskalni svet iz strogega nadzornika degradira v prijaznega svetovalca, katerega ocene in priporočila bodo vredna toliko, kot so vredne besede vsakega profesorja, ki ima med predavanji pet minut časa za dajanje izjav različnim medijem. Dejansko moč fiskalnega sveta vlada znižuje tudi s predlogom, da bi bil za polni delovni čas lahko zaposlen samo njegov predsednik, ne pa tudi člani. Pa tudi predsednik samo lahko, ne pa moral biti!

Evropska pravila bodo pomembnejša od domačih Da bi bila zadeva še bolj boleča, vladni predlog natančno predpisuje, kaj se zgodi, če evropski svet ugotovi, da ne spoštujemo pravil evropskega proračunskega pakta. Finančni minister mora takoj ustaviti izvrševanje določenih izdatkov proračuna, vlada pa mora v treh mesecih pripraviti ukrepe za izvedbo evropskih priporočil. Mora, ne lahko!

Skratka, če bo slovenski nadzorni organ ugotovil, da vlada in državni zbor kršita ustavo, se bosta na to lahko požvižgala. Če pa bo evropski nadzorni organ ugotovil, da kršimo evropska pravila, pa bosta morala takoj in učinkovito ukrepati.

Proračun bo lahko srednjeročno neuravnotežen Ekonomisti kot mero uravnoteženosti proračuna uporabljamo tako imenovani strukturni saldo. Proračun je srednjeročno uravnotežen takrat, ko je strukturni saldo izravnan ali v presežku.

Toda vladni predlog tega ne zahteva. Zahteva samo, da je strukturni saldo skladen s pravili Pakta za stabilnost in rast. Po teh pravilih pa je dopustno, da imajo države pod določenimi pogoji tudi negativen strukturni saldo.

Vladni predlog torej dopušča državi, da si kot srednjeročni cilj postavi strukturno neuravnotežen proračun. To je skladno z evropskimi pravili, je pa v očitnem nasprotju z določili slovenske ustave.

Zadolženost države se bo lahko povečala Namen ustavnega pravila je preprečiti trajno naraščanje zadolženosti države. To se zagotavlja s tem, da mora država ob dobrih gospodarskih razmerah ustvarjati proračunske presežke, ki se bodisi prihranijo za financiranje primanjkljaja v slabih časih bodisi porabijo za odplačilo dolgov iz preteklosti.

Vladni predlog dopušča odstopanje od tega načela. Tiste državne institucije, ki nimajo dolga, bodo svoje presežke namesto za ustvarjanje prihrankov lahko porabile za investicije. To pomeni, da bo ob naslednji gospodarski krizi, ki bo znižala proračunske prihodke, država imela na voljo manj rezerv iz dobrih let in se bo morala toliko bolj zadolževati. Takšno ravnanje lahko pripelje do trajnega naraščanja dolga.

Proračun ne bo mogel blažiti gospodarskih kriz Ustavno pravilo je napisano tako, da ima lahko proračun ob slabih gospodarskih razmerah primanjkljaj in z dodatnimi izdatki spodbuja gospodarsko okrevanje. Toda vladni predlog lahko državo prisili v prav nasprotno ukrepanje. Težava je v določbi, da naj bi državni zbor na podlagi ustavnega pravila vsako leto poleg najvišjega dovoljenega zneska izdatkov kot cilj določil tudi letni proračunski primanjkljaj države.

Da bi razumeli, zakaj je to narobe, se vprašajmo, kaj se bo zgodilo, če bi se med letom močno poslabšale gospodarske razmere, tako kot so se sredi leta 2008? Proračunski prihodki bodo padli in primanjkljaj bo presegel dovoljenega. Da ne bi prekršila cilja glede letnega primanjkljaja, bo morala vlada ukrepati bodisi s povišanjem davkov bodisi z nižanjem izdatkov. To pa pomeni, da bo njena politika ravno nasprotna od tiste, ki bi bila smiselna ob poslabšanih gospodarskih razmerah.

Na voljo je boljši predlog V državnem zboru poleg vladnega kroži tudi predlog, ki ga je jeseni vložila skupina poslancev SDS. Ta v veliki meri temelji na rešitvah, ki so bile med mandatom vlade Alenke Bratušek pripravljene v okviru strokovne skupine in so že bile predmet političnega usklajevanja. Poslanski predlog ne vsebuje nobene od naštetih napak vladnega predloga.

Odstopanje od srednjeročne uravnoteženosti proračuna preprečuje z določbo, da strukturni saldo nikoli ne sme biti negativen, ter s tem, da dolžino srednjeročnega obdobja, v katerem je treba zagotoviti uravnoteženost ne glede na gospodarske razmere, izrecno omejuje na sedem let.

Dolgoročno naraščanje zadolženosti preprečuje tako, da ne dopušča drugačne uporabe proračunskih presežkov kot za odplačilo dolgov ali za financiranje primanjkljajev v slabih letih. Tudi kupnine iz privatizacije bi se po tem predlogu lahko porabile samo za odplačevanje dolga, vse dokler se zadolženost države ne bi znižala pod 45 odstotkov bruto domačega proizvoda.

Poslanski predlog izvedbenega zakona kot tekoči proračunski cilj določa le zgornjo mejo izdatkov države, ne pa tudi letnega primanjkljaja. To vladi omogoča ustrezno ravnanje v času poslabšanja gospodarskih razmer. Ker je njen edini cilj, da ne preseže predpisane višine izdatkov, ji ob naraščanju tekočega primanjkljaja zaradi slabših razmer ni treba višati davkov ali zniževati izdatkov.

To je tudi smiselno: višji primanjkljaj, če res nastane zaradi slabših razmer in ne zaradi nerealnega proračunskega načrtovanja, je tako imenovani "samodejni uravnalni mehanizem", ki zavira drsenje v gospodarsko krizo. Delovanje samodejnih uravnalnih mehanizmov je tudi povsem skladno z ustavnim načelom srednjeročne uravnoteženosti proračuna.

Poleg tega poslanski izvedbeni zakon vsebuje formulo, ki jasno določa, kako se izračuna dopustna zgornja meja izdatkov in tega izračuna ne prepušča vladi in vsakokratnemu odločanju državnega zbora. S tem zagotavlja, da se v postopku priprave in sprejemanja proračunskih ciljev ne morejo pojaviti "ustvarjalne razlage" ustave, s katerimi bi si trenutna vladna koalicija ustvarila prostor za prevelik primanjkljaj in zadolževanje.

Vlada naj svoj predlog umakne Vladni predlog je torej v nasprotju z ustavnimi določbami in pogosto tudi nima prave ekonomske logike. Bolj kot na slovenski ustavi temelji na evropskem Paktu za stabilnost in rast. Čeprav smo seveda tudi pakt sami sprejeli, to še ne pomeni, da je ustavi nadrejen.

Zato bi bilo najbolj pametno, če bi vlada svoj predlog umaknila in poskušala potrebno politično soglasje doseči z dopolnjevanjem poslanskega predloga. Tudi ta ni brez pomanjkljivosti. Največja je, da ne ureja pristojnosti fiskalnega sveta in od vlade ne zahteva, da se na njegovo negativno oceno odzove z učinkovitimi popravnimi ukrepi.

Da bi vlada za svojega vzela predlog, ki so ga podpisali poslanci najbolj osovražene opozicijske stranke, se morda sliši kot politična fantastika. Toda ker sta za sprejem izvedbenega zakona potrebni dve tretjini poslanskih glasov, kaj dosti drugih možnosti niti nima. S takšnim ravnanjem bi tudi pokazala voljo za prestopanje političnih okopov, in tudi to je nekaj, kar od nje pričakujemo.