Demokratični nadzor nad papirnatimi zmaji

Pravijo, da se hudič skriva v podrobnostih. Pri zakonih se hudič skriva v podzakonskih predpisih – uredbah, ki jih sprejema vlada, in pravilnikih, ki jih predpisujejo ministri ali celo nekateri drugi organi državne uprave.

S tem ne želim reči, da so zakoni krasno napisani. Nasprotno, običajno so napisani nejasno, zapleteno in nedorečeno. Prav to nedorečenost naj bi zapolnili podzakonski predpisi, ki bi morali zakone podrobneje pojasniti, opredeliti vse tehnične zadeve, ki so potrebne za izvedbo, in jih narediti prijazne do uporabnikov.

Toda običajno se zgodi prav nasprotno. Uredbe in pravilniki so pravo gojišče birokratskih nesmislov, ogledalo oblastniške samovolje ter vzvod za prelaganje stroškov in dela z države na podjetnike in prebivalce. Pogosto so tudi način, kako uradniki otežijo ali onemogočijo učinkovito izvajanje zakona, s katerim se ne strinjajo. Ali pa okrepijo zakon, ki jim je všeč – posebej iznajdljivi so na primer pri davkih, kjer z uredbami in pravilniki pogosto obdavčijo tudi kaj, česar zakon ni predvidel.

Veliko norosti, nad katerimi obupujejo v gospodarstvu ali ki otežujejo vsakodnevno življenje vsem nam, se torej skriva prav v podzakonskih predpisih. Zakaj? Med drugim tudi zato, ker je nad njihovim sprejemanjem manj demokratičnega nadzora kot nad sprejemanjem zakonov.

Slab nadzor v vladi Pri sprejemanju uredb na vladi ni nobenega sistematičnega nadzora nad birokratskimi nesmisli. Ministrstvo za finance rutinsko blokira vse predpise, ki bi povečali stroške proračuna ali znižali prilive, če seveda niso z njim vnaprej usklajeni. Ni pa nikogar s podobno močjo, ki bi skrbel, da se z uredbami ne nalaga novih stroškov ali nesmiselnih birokratskih opravil gospodarstvu in ljudem. Še manj je tega pri pravilnikih, ki jih sprejemajo ministri sami.

Učinkovito rešitev smo imeli nazadnje v času prve Janševe vlade, ko je pod ministrom Virantom delovala komisija za odpravo administrativnih ovir (ali nekaj takega). Ni le skrbno pregledovala novih predlogov predpisov in s tem preprečila številnih novih neumnosti, temveč je, predvsem na podlagi opozoril iz gospodarstva, odpravila tudi mnoge že obstoječe. Prav iz tega izvira velik del ugleda, ki si ga je minister pridobil v tistem času.

Takrat je bilo odpravljanje administrativnih bremen gospodarstva tudi evropska uspešnica ter nujni refren vseh strateških in sploh kakršnihkoli evropskih dokumentov. V času gospodarske krize je EU to temo potisnila nekoliko vstran, mi pa seveda še toliko bolj z veseljem. Skrajni čas je, da jo spet spravimo na prve strani časopisov in strankarskih programov.

Še slabši nadzor v državnem zboru Državni zbor se s podzakonskimi predpisi praviloma ne ukvarja. Vendar bi se moral. Novembra 2009 je namreč sprejel Resolucijo o normativni dejavnosti, v kateri med drugim piše tudi to, da bi morala vlada "ob predlogu zakona pripraviti tudi osnutke podzakonskih predpisov, ki skupaj predstavljajo celoto urejanja družbenega razmerja".

Vlada bi torej morala skupaj s predlogom zakona poslancem poslati tudi osnutke podzakonskih predpisov. Seveda ne zato, da bi jih državni zbor sprejemal tako kot zakone, temveč zato, da bi poslanci o predlogu zakona lahko odločali s pomočjo celovite informacije o tem, kako namerava vlada urediti določeno področje.

Vlade tega ne počnejo. Zakoni se pišejo in sprejemajo v časovni stiski, podzakonski predpisi pa se včasih pišejo šele takrat, ko bi že morali začeti veljati. Državni zbor je na svojo resolucijo medtem tudi že pozabil in osnutkov predpisov od vlade niti ne zahteva.

Glede na pomen podzakonskih predpisov za urejanje določenega področja – ali za njegovo birokratsko uničevanje – to pomeni, da ima državni zbor kot zakonodajalec zelo omejen vpliv na to, kako je naše življenje dejansko normativno urejeno.

In kaj, če bi poslanci svojo resolucijo vzeli resno? Če državni zbor podzakonskih aktov ne prejme skupaj s predlogom zakona, bi jih moral zahtevati in obravnavati takrat, ko so pač napisani. Seveda ni treba, da se jim posveča v treh branjih in na plenarni seji. Dovolj bi bilo, da podzakonske predpise pregleda in potrdi pristojni parlamentarni odbor, pač tisti, ki je obravnaval tudi predlog zakona.

Preden rečete, da to ne bi delovalo, ker poslanci ne poznajo vsebine ali ker bi kot dobro naoljen glasovalni stroj potrjevali vladne predloge, pomislite na dve zadevi. Prva je, da se zakoni v državnem zboru skoraj nikoli ne sprejmejo v enakem besedilu, kot ga je predlagala vlada. Včasih so to spremembe na bolje, včasih na slabše, ne glede na to pa so dokaz, da imajo (vsaj koalicijski) poslanci pomemben vpliv na to, kaj na koncu v zakonih res piše – in bi ga imeli tudi na podzakonske predpise, če bi se z njimi ukvarjali.

Nepoučenost poslancev pa je lahko celo prednost. Recimo, da bi za vsak podzakonski predpis na slepo izžrebali enega od poslancev, ki bi moral v nekaj urah sam izpolniti vse obrazce, ki jih zahteva predpis, in logično pojasniti postopke, ki jih predpisuje. Če tega ne bi zmogel, kako lahko kdo pričakuje, da bodo to znali tisti, ki so ga izvolili za svojega zastopnika?

Poleg tega je obravnava predpisov v parlamentu vendarle bolj odprta kot na vladi. Na seji odbora lahko – oziroma bi morala – sodelovati tudi zainteresirana javnost. Že to lahko precej spremeni tok dogodkov. Če bi ugleden podjetnik ali drug predstavnik gospodarstva natančno razložil nesmisle in skrite stroške v predlogu uredbe, bi poslanci težko povsem prezrli njegova opozorila.

In zakaj ne bi omejili vsebine podzakonskih predpisov? Ustava določa, da lahko država davčne obremenitve in druge dajatve nalaga samo z zakonom. Čas bi bil, da enako načelo sprejmemo tudi za vse druge obremenitve, ki jih država nalaga gospodarstvu in ljudem.

Tudi administrativne obremenitve – oziroma nepotrebni birokratski postopki – so namreč neke vrste prikriti davek. Denarja iz teh prikritih davkov sicer podjetja in ljudje ne nakazujejo v proračun, ga pa prisilno porabljajo za opravila, ki ponavadi ničesar ne prispevajo k njihovi dodani vrednosti ali kakovosti življenja. Torej bi bilo logično, da bi za njihovo sprejemanje veljala enaka pravila, kot jih ustava določa za odkrite davčne obremenitve.

Če se vam zdi to težko izvedljivo, se spomnite, da podobno rešitev že imamo na področju varovanja osebnih podatkov. Vaših podatkov ne more zahtevati nihče, ki za to nima izrecnega pooblastila v zakonu, in ko jih pridobi, jih sme uporabljati samo za namene, določene z zakonom. Izjema so tisti, ki jim podatke zaupate prostovoljno, toda tudi ti vam morajo povedati, za kaj jih bodo uporabljali, in dobiti vaše soglasje.

Če je takšna zaščita pred samovoljo podzakonskih predpisov smiselna pri osebnih podatkih, bi bila vsaj tako smiselna tudi pri nalaganju dodatnih finančnih in delovnih obremenitev. In če lahko vlada ob pisanju zakona predvidi, kakšne osebne podatke bo potreboval neki državni organ ali drug upravljavec zbirke podatkov, bi lahko vsaj tako dobro predvidela tudi, kakšne stroške bo zakon komu povzročil.

To seveda ni vse Najboljši od vseh svetov bi bil seveda tisti, kjer že vlada sama ne bi predlagala nepotrebnih birokratskih neumnosti, ampak bi jih aktivno preganjala, uradnike, ki imajo z njimi veselje, pa prerazporedila na delo za fotokopirnim strojem.

Toda očitno je, da ne živimo v takšnem svetu. Nič ne bi bilo narobe, če bi se mu skušali približati vsaj prek ovinka, zato sta opisana predloga vredna vsaj resnega razmisleka.